4 listopada br. posłowie ostatecznie uchwalili ustawę o przedłużeniu kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego.
Jeżeli prezydent RP zdecyduje się ją podpisać, to bieżąca kadencja rad gmin (powiatów) oraz sejmików województw, a także pochodzących z powszechnych wyborów wójtów, burmistrzów i prezydentów miast zostanie przedłużona do 30 kwietnia 2024 r.
Zgodnie z pierwotnym kalendarzem wyborczym, wybory samorządowe wypadały jesienią 2023 r. w związku z tym, że w 2018 r. wydłużono kadencję samorządów z 4 do 5 lat. Jesienią 2023 r. wypada także konstytucyjny termin wyborów parlamentarnych. W ocenie autorów ustawy – posłów PiS – przeprowadzenie jesienią 2023 r. wyborów do Sejmu, Senatu oraz wyborów samorządowych przekracza możliwości Krajowego Biura Wyborczego oraz Państwowej Komisji Wyborczej. Taki przynajmniej wniosek płynie z uzasadnienia projektu, który 4 listopada stal się ustawą.
Przypomnijmy, że projekt ustawy zakładający wydłużenie kadencji JST spotkał się z jednoznacznym sprzeciwem ogólnopolskich organizacji samorządowych. Przede wszystkim dlatego, że wprowadzenie tego rozwiązania nie znajduje żadnego uzasadnienia. Co więcej zastosowanie tego rozwiązania budzi bardzo duże wątpliwości co do jego zgodności z Konstytucją. „Samorządowcy zostali wybrani na 5 lat i na taki czas otrzymali mandat do rządzenia od obywateli, a w tej chwili odgórne przesuwanie terminu tej kadencji, jej wydłużanie jest nielojalnością w stosunku do naszych mieszkańców” – argumentowali przedstawiciele Unii Metropolii Polskich oraz Związku Miast Polskich podczas posiedzenia połączonych senackich Komisji Ustawodawcza, Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej oraz Praw Człowieka, Praworządności i Petycji, które odbyło się 19 października 2022 r.
W trakcie posiedzenia senackich Komisji za odrzuceniem projektu opowiadali się także eksperci prawa konstytucyjnego: prof. Ryszarda Piotrowskiego z Uniwersytetu Warszawskiego oraz prof. Mariusza Jabłońskiego z Uniwersytetu Wrocławskiego. W ich ocenie ustawa o przedłużeniu kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego stoi w rażącej sprzeczności z wynikającą z art. 2, art. 62 ust. 1 i art. 169 ust. 2 Konstytucji RP zasadą kadencyjności organów jednostek samorządu terytorialnego i chronionymi przez nie wartościami. Godzi ona w zasady państwa demokratycznego, bezpieczeństwa prawnego, a także zaufania obywateli do państwa i stanowionego prawa. Godzi też w wywodzone z preambuły do Konstytucji gwarancje praw obywatelskich, zapewnienie rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych, współdziałanie władz, dialog społeczny oraz zasadę pomocniczości umacniającą uprawnienia obywateli i ich wspólnot.
Stanowiska samorządowców oraz ekspertów senatorów przekonały. Senat 23 października br. zadecydował o odrzuceniu ustawy o przedłużeniu kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego wskazując m.in., że bez istotnego uzasadnienia nie należy zmieniać długości kadencji organów władzy publicznej po jej rozpoczęciu.
Argumenty te zostały natomiast zignorowane przez posłów rządzącej koalicji, którzy 4 listopada zadecydowali o odrzuceniu senackiego weta.
Przedłużenie kadencji organów JST – wniosek prezesa ZMP do Andrzeja Dudy
Prezes ZMP zwrócił się do prezydenta RP z wnioskiem o niepodpisywanie ustawy z dnia 29 września 2022 roku o przedłużeniu kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego do dnia 30 kwietnia 2024 r. oraz o zmianie ustawy Kodeks Wyborczy.
„Szanowny Pan
Andrzej DUDA
Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej
W imieniu Zarządu Związku Miast Polskich zwracam się do Pana Prezydenta z wnioskiem o niepodpisywanie ustawy z dnia 29 września 2022 roku o przedłużeniu kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego do dnia 30 kwietnia 2024 r. oraz o zmianie ustawy Kodeks Wyborczy, po odrzuceniu przez Sejm RP w dniu dzisiejszym uchwały Senatu z dnia 27 października br. o odrzuceniu tej ustawy.
UZASADNIENIE
- Uwaga zasadnicza
Nie jest prawdziwa główna teza z uzasadnienia projektodawców, że „potrzeba tej zmiany wynika z wyjątkowego skumulowania dat wyborów samorządowych oraz wyborów parlamentarnych […] w roku 2023”. Zmiana powoduje bowiem, że jednorazowy konflikt wyborów w r. 2023 zostaje zastąpiony stałym konfliktem wyborów samorządowych z wyborami do Parlamentu Europejskiego, ponieważ zarówno kadencja organów samorządowych w Polsce jak i kadencja Europarlamentu trwają pięć lat. Jest więc oczywiste, że z punktu widzenia ewentualnego konfliktu dwóch procesów wyborczych ustawa powoduje znaczne pogorszenie sytuacji.
Poza tym wypada przypomnieć, że dużo trudniejsza z tego punktu widzenia kumulacja wyborów nastąpiła w roku 2005, kiedy to wybory parlamentarne (25.09) i prezydenckie (9.10) dzieliły tylko dwa tygodnie, nie powodując żadnych istotnych komplikacji. Trzeba podkreślić, że w roku 2023 możliwe jest zgodne z prawem zarządzenie wyborów samorządowych i parlamentarnych w odstępie sześciu tygodni, który jest wystarczającym okresem czasu, by poszczególne etapy kalendarzy wyborczych nie kolidowały ze sobą.
- Przesłanki konstytucyjne
W uzasadnieniu wyroku z dnia 26 maja 1998, sygn. K 17/98, Trybunał Konstytucyjny dał jasną wykładnię problematyki kadencyjności, z uwagi na jej „znaczenie dla działania organów państwowych i samorządowych w demokratycznym państwie prawnym”:
Zasada kadencyjności organów stanowiących samorządu terytorialnego jest normą konstytucyjną, a podstawę jej obowiązywania stanowi nie tylko art. 2 konstytucji, ale przede wszystkim art. 62 ust. 1, gwarantujący obywatelom polskim prawo wybierania przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego, a także art. 169 ust. 2, określający zasady wyboru tych organów. […] Z istoty kadencyjności wynika tym bardziej, że kadencja danego organu nie powinna być przedłużana w odniesieniu do organu urzędującego. Obywatele, wybierając określony organ władzy publicznej, udzielają mu jednocześnie pełnomocnictw o określonej przez prawo treści i określonym czasie “ważności”. Upływ tego czasu oznacza wygaśnięcie pełnomocnictwa i utratę legitymacji do sprawowania władzy.
W przypadku organów samorządu terytorialnego nie można „a limine” wykluczyć możliwości przedłużenia ich kadencji w trakcie jej trwania. Ingerencja taka jest dopuszczalna wyłącznie, gdy przemawia za tym konieczność urzeczywistnienia w określonych okolicznościach wartości chronionej przez konstytucję i pod warunkiem, że nie jest zakazana przez szczegółowy przepis konstytucyjny. Zarówno skrócenie jak i przedłużenie kadencji organów samorządu terytorialnego w trakcie jej trwania podlega ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności.
Działanie takie jest dopuszczalne jeżeli:
1) pozwala osiągnąć zamierzone skutki;
2) jest niezbędne dla realizacji wartości konstytucyjnej, uznanej za wyższą wobec zasady kadencyjności – zaś danego skutku nie można osiągnąć przy pomocy innych środków, uwzględniających w większym stopniu poszczególne wartości konstytucyjne;
3) efekty regulacji pozostają w odpowiedniej proporcji do stopnia naruszenia wartości konstytucyjnych znajdujących się u podstaw zasady kadencyjności.
W uzasadnieniu projektu poselskiego znajduje się zdanie, że Trybunał Konstytucyjny w wyżej cytowanym wyroku uznał przedłużenie kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego za dopuszczalne, jednak projektodawcy nie uwzględnili wskazanych przez Trybunał trzech warunków tej dopuszczalności. Zdaniem Związku, a także prawników – konstytucjonalistów, przesłanki wymienione w uzasadnieniu projektu ustawy w żadnym stopniu nie spełniają tych warunków.
- Przesłanki dotyczące aspektów organizacyjno-technicznych
Wymienione w uzasadnieniu aspekty organizacyjno-techniczne są możliwe do rozwiązania na kilka sposobów. Do wyborów pozostaje wystarczająco wiele (około roku) czasu, by sprawy wskazane przez projektodawców dokładnie przemyśleć i praktycznie rozwiązać, zarówno przez ewentualne zmiany prawne, jak również poprzez stosowne wytyczne Państwowej Komisji Wyborczej.
Z wyrazami szacunku,
Zygmunt Frankiewicz, prezes Związku”
