Żadna ze skontrolowanych gmin nie była przygotowana na zaopatrywanie mieszkańców w wodę w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych.
W samorządach nie identyfikowano aktualnych potrzeb i nie planowano kompleksowych działań na wypadek wystąpienia takich zdarzeń. Nie zabezpieczono również dostaw wody na taką okoliczność. W odpowiedzi na powyższe nieprawidłowości, NIK przygotowała zbiór dobrych praktyk zapewniających bezpieczeństwo zaopatrzenia gmin w wodę w sytuacjach kryzysowych.
Zbiorowe zaopatrzenie mieszkańców w wodę jest zadaniem własnym gminy realizowanym przez przedsiębiorstwo wodociągowe. Niestety warunki bezpieczeństwa dostaw w warunkach sytuacji kryzysowych nie zostały określone precyzyjnie w przepisach prawa. Do końca marca 2001 r. szereg regulacji w ww. zakresie zawierało zarządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa (nr 2/95) odnoszące się do zasad zapewnienia funkcjonowania publicznych urządzeń zaopatrzenia w wodę w warunkach specjalnych. Regulacji tych nie zastąpiono jednak nowymi, co spowodowało istniejącą już od ponad 22 lat lukę prawną. Dodatkowo stan prawny w tym obszarze skomplikował się w kwietniu 2022 r., gdy przestały obowiązywać regulacje prawne określające organizację i zadania władz publicznych dotyczące obrony cywilnej. W ich miejsce nie wprowadzono nowych regulacji. Działania mające na celu zmianę tego stanu rozpoczęto dopiero we wrześniu 2022 r., kiedy to Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoczęło procedowanie projektu ustawy o ochronie ludności oraz o stanie klęski żywiołowej.
NIK zwraca uwagę, że Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady Europy z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi prezentuje kompleksowe podejście do analizy i zarządzania ryzykiem, które jest pożądane dla zapewnienia bezpieczeństwa dostaw wody w sytuacjach kryzysowych. Polska nie implementowała jednak tej dyrektywy do prawa krajowego, mimo że została do tego zobowiązana w terminie do 12 stycznia 2023 r.
NIK objęła kontrolą 10 gmin miejskich i miejsko-wiejskich z obszaru pięciu województw: dolnośląskiego, mazowieckiego, podlaskiego, podkarpackiego i zachodniopomorskiego. W kontroli uwzględniono również opinie biegłych w dziedzinie bezpieczeństwa dostaw wody w sytuacjach kryzysowych.
Najważniejsze ustalenia kontroli
W skontrolowanych gminach nie zapewniono bezpieczeństwa zaopatrzenia w wodę na wypadek wystąpienia sytuacji kryzysowych. Nie identyfikowano aktualnych potrzeb i nie planowano kompleksowych działań na wypadek zdarzeń mogących w istotny sposób ograniczyć stopień zaopatrzenia w wodę mieszkańców. Nie zabezpieczono również zasobów niezbędnych do ich realizacji. Jednym z powodów tego stanu był brak regulacji ustawowych określających zasady zabezpieczenia dostaw wody w sytuacjach kryzysowych. Kontrolowane jednostki nie dysponowały aktualnymi i rzetelnymi wyliczeniami zapotrzebowania na wodę. W większości nie posiadały również aktualnych i kompletnych danych o zasobach możliwych do wykorzystania przy realizacji dostaw wody w sytuacjach kryzysowych.
Najwyższa Izba Kontroli skorzystała ze wsparcia biegłych, którzy sporządzili dla gmin wyliczenia zapotrzebowania dostaw wody w sytuacjach kryzysowych (wg stanu na dzień 31 grudnia 2022 r.) dla wariantów:
- zapotrzebowania fizjologicznego – ilość wody, która pokrywa potrzeby niezbędne dla przetrwania ludności, ustalona na poziomie 2,5 dm3/na osobę na dobę;
- minimalnych dostaw wody – ilość wody, która pokrywa potrzeby niezbędne dla przetrwania ludności i zwierząt gospodarskich (w okresie ograniczonych dostaw przez kilka dni), ustalona dla ludności na poziomie 7,5 dm3/na osobę na dobę;
- niezbędnych dostaw wody – ilość wody, która pokrywa potrzeby wszystkich odbiorców w ilościach niezbędnych do życia, funkcjonowania zakładów użyteczności publicznej i potrzeby wybranej produkcji (w okresie ograniczonych dostaw przez kilka tygodni), ustalona dla ludności na poziomie 15 dm3/na osobę na dobę.
W żadnej z 10 skontrolowanych gmin nie analizowano stanu zabezpieczenia dostaw wody. Siedem gmin nie dysponowało aktualnymi i kompletnymi danymi o zasobach możliwych do wykorzystania w sytuacjach kryzysowych. Dane te pozyskano dopiero w toku kontroli NIK. Wynikało to głównie z braku obowiązków w zakresie identyfikacji i dokumentowania stanu takich zasobów w gminach, powierzenia realizacji dostaw wody przedsiębiorstwom wodociągowym oraz braku komunikacji z przedsiębiorstwami.
Wszystkie skontrolowane urzędy gmin opracowały plany zarządzania kryzysowego, jednak jedynie urzędy w Stargardzie, Grodzisku Mazowieckim i Ropczycach dysponowały aktualnymi, właściwie zatwierdzonymi i kompletnymi planami. Podobna sytuacja miała miejsce z obowiązującymi do 22 kwietnia 2022 r. planami obrony cywilnej. Aż 40% wieloletnich i rocznych planów działania obrony cywilnej w ogóle nie uwzględniało bezpieczeństwa dostaw wody. Kontrolowane jednostki w większości negatywnie oceniały wpływ uchylenia regulacji dotyczących obrony cywilnej i bezpieczeństwa zaopatrzenia w wodę gmin w sytuacjach kryzysowych.
Planowane w gminach działania na rzecz zabezpieczenia dostaw wody w sytuacjach kryzysowych powinny wynikać z kompleksowej analizy zagrożeń dotyczących zapewnienia ciągłości dostaw wody w gminie. Kontrolowane jednostki nie posiadały takich analiz, co wynikało z braku obowiązku ich sporządzenia.
W żadnej ze skontrolowanych gmin nie utrzymywano w sprawności rezerwowych ujęć wody. Cztery skontrolowane gminy dysponowały 37 potencjalnymi ujęciami rezerwowymi, które mogłyby stanowić awaryjne źródło wody, ale dopiero po odpowiednim ich dostosowaniu. Wymagały bowiem uzyskania pozwoleń wodnoprawnych oraz zapewnienia technicznych możliwości poboru i uzdatniania. Dwie gminy szczególnie potrzebowały ujęć rezerwowych, gdyż dysponowały odpowiednio jednym i dwoma ujęciami podstawowymi. W sześciu gminach 40% zbiorników wodociągowych nie było dostosowanych do napełniania beczkowozów, cystern i pojemników na wodę, co w istotny sposób mogło ograniczyć ich przydatność w sytuacjach kryzysowych.
Przygotowanie samorządów na wypadek wystąpienia sytuacji kryzysowych nie zawsze było prawidłowe. Wszystkie skontrolowane gminy dysponowały wystarczającymi zasobami wody oraz urządzeniami zapewniającymi dostawę w przypadku braku energii elektrycznej. Część z nich dysponowała również technologiami wspomagającymi proces uzdatnia wody oraz beczkowozami, cysternami i pojemnikami na wodę, które umożliwiały jej transport i dystrybucję w sytuacji braku działania sieci wodociągowej. Zasoby te nie zawsze były jednak w pełni dostosowane do wykorzystania w sytuacjach kryzysowych, a ich ilość niekoniecznie była odpowiednia do potrzeb.
W pierwszych dniach kryzysu, który uniemożliwia korzystanie z podstawowych ujęć wody, gminy mogą korzystać z zapasów wody zgromadzonej w zbiornikach wodociągowych. Zasób wody gromadzonej w tych zbiornikach we wszystkich gminach był wystarczający, tj. umożliwiał pokrycie fizjologicznego zapotrzebowania na wodę mieszkańców przez okres co najmniej 14 dni.
W przypadku braku możliwości dostaw wody siecią wodociągową, jedynie Stargard dysponował środkami do transportu i dystrybucji wody pitnej, które pozwoliłyby na dostarczenie mieszkańcom wody na poziomie co najmniej równym dobowemu zapotrzebowaniu fizjologicznemu. W pozostałych gminach nie zabezpieczono wystarczających środków do transportu i dystrybucji wody (w ośmiu przypadkach) lub żadnego z takich środków (w jednym przypadku). W praktyce ograniczało to lub wykluczało możliwość zaopatrzenia w wodę mieszańców dziewięciu gmin w sytuacji niedziałającej sieci wodociągowej. Najwyższa Izba Kontroli stwierdziła również, że nie było wystarczającego nadzoru higieniczno-sanitarnego nad powyższymi środkami.
Gminy nie prowadziły też analiz stanu przygotowania na sytuacje kryzysowe z użyciem posiadanych zasobów. Stanowi to naruszenie standardów kontroli zarządczej, gdyż gminy powinny monitorować realizację swoich celów i zadań.
Większość samorządów została pozytywnie oceniona pod względem poziomu różnicowania dostaw wody i planowanego rozdysponowania wody w zbiornikach. Oznacza to, że w gminach tych istniała możliwość utrzymania przez pewien czas zdolności do gromadzenia i dostaw wody w sytuacji awarii jednego ze zbiorników lub ujęć wody zasilających system wodociągowy. Niezdatność całego systemu wodociągowego mogła wystąpić dopiero w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowej jednocześnie na wszystkich ujęciach lub zbiornikach. Inna sytuacja miała miejsce w Stargardzie i Augustowie. Systemy wodociągowe w tych gminach działały w oparciu o jedno ujęcie wody i/lub jeden zbiornik, których awaryjne wyłączenie powodowało całkowite wstrzymanie dostawy wody lub zupełny brak zdolności do jej magazynowania. Obniżało to bezpieczeństwo dostaw wody w sytuacjach kryzysowych.
Na postawie wyników kontroli jednostkowych i we współpracy z biegłymi powołanymi przez NIK ustalono zbiór dobrych praktyk odnoszących się do bezpieczeństwa zaopatrzenia w wodę w sytuacjach kryzysowych.
Wnioski
Do Prezesa Rady Ministrów o:
- Uzupełnienie projektu ustawy o ochronie ludności oraz o stanie klęski żywiołowej o regulacje dotyczące:
- Uzupełnienie projektu ustawy o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw o regulacje dotyczące:
- określenia warunków zabezpieczenia w gminach dostaw wody w sytuacjach kryzysowych (np. poprzez stworzenie delegacji ustawowej dla właściwego ministra do określenia związanych z tym kwestii w drodze rozporządzenia);
- zobowiązania gmin do przeprowadzania kompleksowej i cyklicznej identyfikacji zagrożeń dotyczących zachowania ciągłości zaopatrzenia w wodę mieszkańców w odpowiedniej ilości i jakości w sytuacjach kryzysowych oraz oceny ryzyka ich wystąpienia;
- zobowiązania gmin do kompleksowego planowania zabezpieczenia dostaw wody w sytuacjach kryzysowych.
- zapewnienia stałego i skutecznego nadzoru higieniczno-sanitarnego nad środkami do transportu i dystrybucji wody w sytuacji braku możliwości realizacji dostaw wody siecią wodociągową;
- objęcia monitoringiem jakości wody procesu realizacji jej dostaw w sytuacjach kryzysowych, ze szczególnym uwzględnieniem wykorzystania środków do jej transportu i dystrybucji poza siecią wodociągową.
Do organów wykonawczych gmin o:
- zapewnienie w gminach odpowiednich standardów działalności przedsiębiorstw wodociągowych w zakresie zabezpieczenia dostaw wody w sytuacjach kryzysowych, z wykorzystaniem mechanizmów nadzoru właścicielskiego, takich jak możliwość kształtowania celów zarządczych oraz wykonywania prawa wspólnika do kontroli w spółce.
(NIK)
