Lasy Państwowe i ich kontrola. Cenne nieruchomości za bezcen

W większości formalnie prawidłowe, choć nie zawsze w pełni gospodarne.

Tak Najwyższa Izba Kontroli ocenia wynajmowanie i zbywanie nieruchomości mieszkalnych przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe (PGL LP). W okresie od 1 stycznia 2015 r. do 31 sierpnia 2022 r. PGL LP sprzedało niemal 2,5 tys. takich nieruchomości za ok. 46,4 mln zł, mimo że ich rynkowa wartość wyniosła ponad 351 mln zł. Tak się stało, ponieważ zgodnie z obowiązującym prawem, bonifikaty dla osób uprawnionych do kupna nieruchomości sięgały nawet 95%. Co do zasady Lasy Państwowe sprzedawały lokale nieprzydatne, NIK stwierdziła jednak przypadki kwalifikowania do zbycia nieruchomości, które nie powinny być uznane za zbędne ze względu na ich znaczną wartość lub przeznaczenie.

Kontrola przeprowadzona przez Izbę pokazała także, że niezmienione od lat przepisy ustawy o lasach umożliwiają pracownikowi lub byłemu pracownikowi Lasów Państwowych kupno wielu nieruchomości po znacznie obniżonej cenie. NIK zidentyfikowała przypadek emerytowanego leśnika, który w ciągu roku kupił w siedmiu różnych nadleśnictwach siedem nieruchomości wartych w sumie 914,5 tys. zł, za które zapłacił ok. 71 tys. zł. Następnie w sprawie wszystkich siedmiu podpisał przedwstępne umowy sprzedaży z tą samą osobą, a w przypadku czterech również umowy przenoszące własność. O podejrzeniu popełnienia przestępstwa na szkodę Lasów Państwowych Izba zawiadomiła prokuraturę. O ustaleniach kontroli, które pokazują istnienie mechanizmu umożliwiającego przejmowanie nieruchomości Lasów Państwowych na ich szkodę, a tym samym na szkodę Skarbu Państwa, NIK poinformowała Szefa CBA.

Jako działanie nieprawidłowe NIK oceniła objęcie przez Lasy Państwowe części dokumentów tajemnicą przedsiębiorstwa. Zdaniem NIK w materiałach tych nie było informacji przedstawiających wartość gospodarczą, m.in. dlatego, że sprzedaż nieruchomości nie stanowi przedmiotu zasadniczej działalności Lasów Państwowych. W opinii Izby uznanie, że dokumenty zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa  mogło uniemożliwić lub utrudnić osobom zainteresowanym dostęp do informacji na temat zarządzania publicznym majątkiem.

W sprawie wynajmu i zbywania nieruchomości przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe NIK skontrolowała Dyrekcję Generalną (DGLP), Regionalne Dyrekcje (RDLP) w Białymstoku i w Olsztynie oraz sześć nadleśnictw. Okres objęty kontrolą to lata 2015-2022.

Mieszkanie lub pieniądze

Do bezpłatnego korzystania z mieszkania należącego do zasobów Lasów Państwowych mają prawo pracownicy zatrudnieni na stanowisku nadleśniczego lub leśniczego. Jeśli przyznanie takiego mieszkania jest niemożliwe, trzeba wypłacić pracownikowi równoważnik pieniężny, nawet wówczas, kiedy ma on już własne mieszkanie i nawet wtedy, kiedy kupił je od Lasów Państwowych. W jednym z kontrolowanych nadleśnictw podlegającym RDLP w Białymstoku takie równoważniki pobierali leśniczy, którzy w 2015 r. kupili tam nieruchomości mieszkalne z bonifikatą od 63% do 95%.

Równoważnik pieniężny jest ustalany na podstawie opublikowanych przez daną gminę  średnich stawek czynszów najmu lokali mieszkalnych. Dyrektor generalny Lasów Państwowych nie określił jednak sposobu obliczania wysokości równoważnika pieniężnego w przypadku, gdy pracownik mieszka na terenie gminy, która nie publikuje danych dla lokali nienależących do jej zasobu mieszkaniowego. Kontrola pokazała, że w takiej sytuacji, na podstawie zapisów ponadzakładowego układu zbiorowego pracy, w czterech z sześciu nadleśnictw pracownikom wypłacano miesięcznie 250 zł. Nie brano przy tym pod uwagę żadnych dodatkowych wskaźników, zwłaszcza dotyczących sytuacji rodzinnej pracownika.

W dwóch z sześciu nadleśnictw kontrolerzy NIK stwierdzili także przypadki niezapewnienia uprawionym pracownikom bezpłatnych mieszkań, mimo że były dostępne. Jedno z nadleśnictw podlegające RDLP w Białymstoku zakwalifikowało leśniczówkę jako lokal zbędny, przeznaczony do sprzedaży w 2022 r., choć nie miało innego budynku, który mógłby pełnić taką funkcję. Od października 2018 r. leśniczówkę wynajmował odpłatnie emerytowany leśniczy, natomiast kancelarię przeniesiono do budynku innego leśnictwa. W styczniu 2021 r. wskazano potencjalny lokal mogący pełnić funkcję leśniczówki, jednak był on odpłatnie wynajęty innemu pracownikowi. W efekcie nadleśnictwo musiało wypłacić dwóm leśniczym w sumie 12,4 tys. zł (według stanu z 28 grudnia 2022 r.).

W drugim przypadku nadleśniczy, mimo że dysponował wolnymi nieruchomościami mieszkalnymi, wypłacił czterem pracownikom równoważniki pieniężne – w sumie ok. 59 tys. zł. Tłumaczył te decyzje złym stanem nieruchomości i tym, że pracownicy nie byli zainteresowani mieszkaniem w lokalach służbowych.

Zdaniem NIK prawo do bezpłatnego mieszkania lub, w przypadku jego braku, prawo do równoważnika pieniężnego, niezależnie od sytuacji mieszkaniowej osoby uprawnionej, jest niecelowe i stanowi nieuzasadnione obciążenie finansowe Lasów Państwowych. W opinii Izby potrzebna jest więc zmiana przepisów w tym zakresie.

Jak nieruchomości niezbędne stają się zbędnymi

Mimo że od 1 stycznia 2015 r. do 31 sierpnia 2022 r. Lasy Państwowe sprzedały niemal 2,5 tys. nieruchomości mieszkalnych, wciąż w ich zasobach pozostawało ponad 7,8 tys. takich lokali. Nieruchomości te były podzielone na cztery grupy – lokale niezbędne (stanowiące ponad połowę zasobu), lokale zbędne, lokale trudno zbywalne oraz pustostany.

Co do zasady Lasy Państwowe sprzedawały nieruchomości nieprzydatne, jednak zdarzały się próby kwalifikowania do zbycia takich lokali, które zgodnie z przepisami powinny pozostać w zasobach niezbędnych. Dotyczyło to nieruchomości w Nadleśnictwie Myszyniec wybudowanych w 2003 r. i w 2007 r. o wartościach księgowych netto 361 tys. zł i ok. 371 tys. zł, a także nieruchomości w Nadleśnictwie Jagiełek, na remont której przeznaczono w 2013 r. niemal 323 tys. zł. Ostatecznie na uznanie ich za zbędne nie zgodził się dyrektor RDLP w Olsztynie.

Na naruszenia w realizacji programów gospodarowania zasobami lokalowymi wskazywały również kontrole prowadzone przez Inspekcję Lasów Państwowych. W jednym z nadleśnictw próbowano uznać za nieruchomość zbędną budynek mieszkalny w bezpośrednim sąsiedztwie siedziby nadleśnictwa. Nieruchomość była wynajmowana przez zastępcę dyrektora RDLP, pełniącego jednocześnie funkcję przewodniczącego rady miasta. Decyzję o podziale geodezyjnym nieruchomości, która miała być sprzedana najemcy podjął burmistrz, dwa dni po tym, jak otrzymał wniosek w tej sprawie.

W listopadzie 2016 r. dyrektor generalny Lasów Państwowych wprowadził zasadę, że lokal mieszkalny będzie można sprzedać, jeśli jego wartość księgowa netto nie przekroczy 100 tys. zł, chyba że pojawią się wyjątkowe okoliczności, nie sprecyzował jednak jakie. W listopadzie 2019 r. dyrektor generalny podniósł wartość księgową netto nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży do 150 tys. zł. Dwa miesiące później, po sugestii jednego z ministrów, który jednak nie nadzorował Lasów Państwowych, dyrektor generalny czasowo zawiesił stosowanie podwyższonej kwoty kwalifikującej lokale do sprzedaży, a w kwietniu 2021 r. powrócił do poprzedniego limitu.

W maju 2022 r. dyrektor generalny powołał zespół, który komisyjnie oceniał zasadność sprzedaży nieruchomości. Działo się tak w przypadku lokali, których wartość księgowa netto przekraczała 100 tys. zł lub gdy powierzchnia działki przekraczała 1000 m2. Zdaniem NIK działalność zespołu może przynieść pozytywne skutki, może bowiem przyczynić się do ograniczenia swobody nadleśniczych w inicjowaniu sprzedaży nieruchomości.

Jednak mimo ustalenia limitu dotyczącego wartości nieruchomości, w okresie objętym kontrolą NIK dochodziło do nieprawidłowości. W grudniu 2021 r. jedno z kontrolowanych nadleśnictw podlegających RDLP w Olsztynie złożyło wniosek o przeniesienie dwóch lokali z wykazu lokali niezbędnych do wykazu lokali zbędnych, ze wskazaniem do sprzedaży w 2022 r. Pierwsza nieruchomość z 1945 r., o wartości księgowej netto ponad 128 tys. zł była  przeznaczona na przyszłą siedzibę jednego z leśnictw, a w tamtym czasie wynajmował ją  odpłatnie dyrektor RDLP. W grudniu 2021 r. zastępca dyrektora zatwierdził zmianę programu gospodarowania zasobem lokalowym tego nadleśnictwa, co umożliwiło dyrektorowi pierwszeństwo w zakupie nieruchomości.

Drugi lokal, o wartości księgowej netto ok. 337 tys. zł, pełnił funkcję nadleśniczówki, a więc zgodnie z przepisami był lokalem niezbędnym. Zastępca dyrektora rozpoznając wniosek, wskazał, że jej przeniesienie do zasobu lokali zbędnych będzie możliwe, jeśli zostanie wskazany obiekt, który mógłby pełnić funkcję nadleśniczówki. Tak się jednak nie stało, dlatego nieruchomość nie została sprzedana.

Kontrola NIK pokazała także, że możliwe jest przejmowanie nieruchomości Lasów Państwowych przez osoby do tego nieuprawnione lub nabywanie wielu nieruchomości przez te same osoby. W okresie objętym kontrolą Izba zidentyfikowała przypadki 15 osób, które kupiły po dwie nieruchomości i jednej, która nabyła trzy nieruchomości.

Rekordzistą był jednak emerytowany pracownik Lasów Państwowych, który od lipca 2015 r. do czerwca 2016 r. kupił z 95% bonifikatą siedem nieruchomości mieszkalnych (pustostanów) w różnych częściach kraju. W sumie w ciągu roku kupił nieruchomości za ok. 71 tys. zł, mimo że ich rynkowa wartość wynosiła 914,5 tys. zł. Następnie zawarł przedwstępne umowy ich sprzedaży z tą samą osobą, zaś finalnie w przypadku czterech z nich również umowy przenoszące własność. W księgach wieczystych, według stanu na 8 lutego 2023 r., emerytowany pracownik Lasów Państwowych wciąż figurował jako właściciel trzech nieruchomości.

Do tej sytuacji mogło dojść, ponieważ obowiązujące przepisy zezwalają pracownikom i byłym pracownikom Lasów Państwowych na wielokrotne korzystanie z prawa do pierwszeństwa nabycia nieruchomości po obniżonej – nawet o 95% – cenie. W opinii NIK względy sprawiedliwości społecznej mogą przemawiać za możliwością zakupu przez pracownika lub byłego pracownika Lasów Państwowych jednej nieruchomości, którą zajmował przez lata i która stała się dla niego ośrodkiem interesów życiowych i rodzinnych. Brak jest natomiast podstaw do sprzedaży takim osobom kilku nieruchomości.

Podejmowane przez dyrektora generalnego Lasów Państwowych działania zmierzające do nowelizacji ustawy o lasach, nie przyniosły oczekiwanych efektów. W związku z wynikami kontroli, NIK wnioskuje o zmianę przepisów, tak by przysługujące pracownikom i byłym pracowników pierwszeństwo w zakupie nieruchomość z zasobu Lasów Państwowych zostało ograniczone do jednej nieruchomości.

Z przeprowadzonej przez Izbę kontroli wynika, że nie uregulowano również zasad odpłatnego wynajmowania nieruchomości mieszkalnych dyrektorom Regionalnych Dyrekcji Lasach Państwowych i ich zastępcom. Zgodnie z przepisami mogą oni wynajmować lokale od podległych im nadleśnictw i nie mają obowiązku informowania o tym dyrektora generalnego Lasów Państwowych. Zdaniem NIK może to prowadzić do konfliktu interesów. 

Od 1 grudnia 2020 r. dyrektor RDLP w Olsztynie wynajmował od podległego sobie nadleśnictwa budynek mieszkalny wraz z przynależnymi dwoma budynkami gospodarczymi. Umowę najmu zawarto na dziewięć lat. W grudniu 2021 r. na podstawie specjalnego aneksu nadleśniczy usunął nieruchomość z wykazu budynków i lokali niezbędnych, a umieścił w wykazie nieruchomości zbędnych, które można było sprzedać w 2022 r. Wartość księgową netto budynku wyceniono na ok. 128 tys. zł. Zmiany wprowadzone aneksem przez nadleśniczego zaakceptował zastępca dyrektora RDLP.

Podobne mechanizmy były identyfikowane również przez Inspekcję Lasów Państwowych. W jednej z kontroli ujawniła ona sytuację, w której nadleśnictwo wypowiedziało umowę najmu przedsiębiorcy, po czym wynajęło nieruchomość dyrektorowi jednej z RDLP, którego wniosek w tej sprawie zaakceptował jego zastępca. Po dwóch latach dyrektor kupił nieruchomość za 5% jej wartości.

Przypadki, w których umowy najmu zawierane są pomiędzy dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, a nadleśnictwem kierowanym przez nadleśniczego, który jest przez niego powoływany i odwoływany, mogą wpływać na bezstronne i obiektywne wykonywanie przez tego nadleśniczego obowiązków służbowych. Zdaniem NIK nie sprzyja to przejrzystości zarządzania mieniem Skarbu Państwa.

Inne dane w SILP, inne w dokumentach źródłowych

System informatyczny Lasów Państwowych (SILP) pozwala m.in. na tworzenie raportów dotyczących nieruchomości, które pozostają w zasobach i nieruchomości sprzedanych. Kontrola przeprowadzona przez NIK pokazała jednak, że dane z nadleśnictw, które trafiają do systemu nie zawsze są rzetelne. Prowadziło to sytuacji, w której istniało kilka odmiennych „stanów faktycznych”: inne dane pojawiły się w systemie SILP, a inne w dokumentacji źródłowej. Rozbieżności doprowadziły m.in. do tego, że Ministerstwo Klimatu i Środowiska w odpowiedzi na poselską interpelację przesłało do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej niezweryfikowane informacje.

Pytanie dotyczyło m.in. liczby nieruchomości sprzedanych przez Lasy Państwowe w latach 2015–2021, ich łącznej oszacowanej wartości, łącznej wartości netto oraz wysokości i liczby zastosowanych bonifikat. W 70 ze 101 zbadanych przez NIK przypadków dyrektor generalny Lasów Państwowych przedstawił ministrowi dane niezgodne z wartościami zamieszczonymi w SILP lub których porównanie czy zweryfikowanie okazało się niemożliwe, ponieważ w systemie nie uzupełniono rubryk dotyczących wartości oszacowanej nieruchomości, wartości księgowej netto, wysokości udzielonej bonifikaty lub ceny sprzedaży. Dane nie zostały zweryfikowane przez pracowników DGLP z uwagi na termin, jaki wyznaczono na udzielenie odpowiedzi oraz brak fizycznych możliwości sprawdzenia danych obejmujących informacje przekazane przez 429 nadleśnictw i 17 dyrekcji regionalnych.

Jakkolwiek NIK przyznaje, że niemożliwym może być zweryfikowanie w krótkim czasie kilku tysięcy danych, to jednak w tym przypadku sposób pozyskania informacji do odpowiedzi na interpelację poselską wynikał z braku systematycznego gromadzenia danych przez DGLP.

W wystąpieniu pokontrolnym NIK złożyła wniosek do dyrektora generalnego Lasów Państwowych o przekazanie Ministrowi Klimatu i Środowiska w tej sprawie zweryfikowanych danych, co umożliwi sprostowanie odpowiedzi na interpelację poselską. Kolejny wniosek dotyczył zobowiązania dyrektorów RDLP do gromadzenia w systemie SILP wyczerpujących informacji na temat posiadanych i sprzedanych nieruchomości oraz do okresowej weryfikacji tych danych.  

Wnioski

Do Ministra Klimatu i Środowiska o:

• podjęcie działań mających na celu wprowadzenie zmian legislacyjnych, polegających na określeniu nowych zasad przyznawania bezpłatnego mieszkania uprawnionym pracownikom Lasów Państwowych, poprzez uzależnienie prawa do lokalu od przesłanki nieposiadania przez tego pracownika lokalu mieszkalnego, który byłby położony na terenie leśnictwa, w którym wykonuje pracę lub na terenie sąsiedniego leśnictwa;

• podjęcie działań mających na celu wprowadzenie zmian legislacyjnych w rozporządzeniu o mieszkaniach, polegających na określeniu zasad przyznawania równoważnika pieniężnego w sytuacji, gdy gmina nie publikuje średniej stawki czynszów najmu lokali mieszkalnych nienależących do publicznego zasobu mieszkaniowego;

• o podjęcie działań mających na celu wprowadzenie zmian legislacyjnych w ustawie o lasach, polegających na ograniczeniu prawa nabycia nieruchomości mieszkalnej z zasobu Lasów Państwowych z pierwszeństwem przed innymi osobami za obniżoną cenę, do jednej nieruchomości, wraz z określeniem przesłanek ustalenia faktu zamieszkiwania w tej nieruchomości uprawniającego do skorzystania z tego prawa.

Do Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych o:

• wypracowanie zasad wynajmowania kierownictwu RDLP nieruchomości mieszkalnych z zasobu Lasów Państwowych. Zasady powinny w szczególności prowadzić do przekazania kompetencji do zawierania umów z kierownictwem RDLP Dyrektorowi Generalnemu Lasów Państwowych.

(NIK)