Opinia RPO dla Senatu ws. głosowania korespondencyjnego na prezydenta RP.
Przeprowadzenie w najbliższym czasie wyborów Prezydenta RP nie jest możliwe z powodu zagrożenia koronawirusem. Nie ma gwarancji, że głosowanie korespondencyjne będzie zgodne z zasadą powszechności – wielu wyborców może nie mieć możliwości udziału w głosowaniu. Powodem jest nieskuteczność wyłącznego głosowania korespondencyjnego, wprowadzonego w tak krótkim czasie przed wyborami. Kampania wyborcza nie toczy się zaś z poszanowaniem zasady równości szans kandydatów, a obywatele nie dostają nawet minimalnej wiedzy o wyborach
Koronawirus i wybory. RPO skarży do sądu decyzję premiera o zleceniu Poczcie Polskiej przygotowania wyborów. Chce jej wstrzymania
- RPO zaskarżył do sądu administracyjnego decyzję premiera, polecającą Poczcie Polskiej przygotowanie wyborów na Prezydenta RP w trybie korespondencyjnym
- Rzecznik wnosi, aby do czasu wyroku w sprawie sąd wstrzymał wykonanie tej decyzji Mateusza Morawieckiego z 16 kwietnia 2020 r.
- Rażąco narusza bowiem ona prawo i negatywnie wpływa na prawa obywatelskie
- A Kodeks wyborczy powierza zadanie przygotowania wyborów komisarzowi wyborczemu, urzędnikowi wyborczemu oraz Inspekcji Sanitarnej – co do osób w kwarantannie
Rzecznik Praw Obywatelskich wnosi, by Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w trybie uproszczonym stwierdził nieważność decyzji Prezesa Rady Ministrów z 16 kwietnia 2020 r. Polecała ona Poczcie Polskiej realizację działań w zakresie przeciwdziałania COVID-19 -polegających na podjęciu i realizacji czynności niezbędnych do przygotowania przeprowadzenia wyborów powszechnych na Prezydenta RP w 2020 r. w trybie korespondencyjnym. Na tej podstawie Poczta wystąpiła do władz samorządowych o przekazanie jej spisów wyborów.
Decyzji tej RPO zarzuca:
- brak podstawy prawnej oraz rażące naruszenie prawa, polegające na poleceniu Poczcie Polskiej S.A. realizacji zadania, które w dniu jej wydania nie leżało w sferze zadań operatora publicznego. Przepisy ustawy z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy powierzają je odpowiednio komisarzowi wyborczemu, urzędnikowi wyborczemu, a także Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu oraz Inspekcji Sanitarnej w przypadku osób poddanych kwarantannie;
- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów ustawy „antykoronawirusowej” z 2 marca 2020 r., przez uznanie, że polecenie przekazania Poczcie Polskiej S.A. spisu wszystkich wyborców wyczerpuje przesłankę zapobiegania COVID-19.
16 kwietnia 2020 r. Prezes Rady Ministrów, działając na podstawie art. 11 ust. 2 w zw. z art. 11 ust. 2a i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. polecił Poczcie Polskiej realizację działań w celu przeciwdziałania COVID-19, polegających na podjęciu i realizacji niezbędnych czynności zmierzających do przygotowania przeprowadzenia wyborów Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej w 2020 r., w trybie korespondencyjnym. Chodziło m.in. o przygotowanie struktury organizacyjnej, zapewnienie niezbędnej infrastruktury oraz pozyskanie koniecznych zasobów materialnych kadrowych. Decyzję zamieszczono na stronach internetowych samorządów terytorialnych 23 kwietnia 2020 r. – wraz z pismem Poczty Polskiej zobowiązującym samorządy do przekazania jej spisu wyborców.
Rzecznik podejmuje sprawy, w których dochodzi do naruszeń ze strony organów władzy publicznej praw i wolności A ta sprawa stwarza zagrożenie dla praw znaczącej większości polskich obywateli mających czynne prawo wyborcze.
Konieczność zapewnienia obywatelom bezpiecznego i zgodnego z normami konstytucyjnymi głosowania w wyborach prezydenckich w czasie pandemii SARS-CoV-2 – a także monitorowanie działań władz w związku z wyborami – mają fundamentalne znaczenie dla właściwego funkcjonowania demokratycznego państwa i ochrony praw obywatelskich. Decyzja Prezesa Rady Ministrów narusza zaś rażąco porządek prawny i wpływa negatywnie na prawa obywatelskie.
Dlatego Rzecznik – stojąc na straży praw i wolności obywatelskich – postanowił skorzystać z przysługujących mu uprawnień i zaskarżyć decyzję premiera.
Uzasadnienie zarzutu wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa
W stanie prawnym obowiązującym 16 kwietnia 2020 r. Poczta Polska S.A. nie mogła realizować zadań publicznych związanych z organizacją wyborów korespondencyjnych na urząd Prezydenta RP w zakresie i w sposób wskazany w decyzji Prezesa Rady Ministrów z 16 kwietnia br.
Tego dnia obowiązywał rozdział 6a ustawy z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy, w którym przewidziano szczególne prawo niektórych wyborców (wyborców z niepełnosprawnościami, wyborców przebywających w obowiązkowej kwarantannie, izolacji, izolacji domowej oraz wyborców, którzy najpóźniej w dniu głosowania kończą 60. rok życia) do głosowania korespondencyjnego. Zastosowanie tych przepisów zostało w okresie stanu epidemii wykluczone na mocy art. 102 pkt 4 ustawy z 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-Co-2. Weszła ona w życie 18 kwietnia 2020 r. – czyli dwa dni po decyzji premiera.
Nawet gdyby uznać, że w dacie wydania decyzji istniała fragmentaryczna podstawa prawna do wydania polecenia Poczcie Polskiej S.A. rozpoczęcia przygotowań do przeprowadzenia wyborów Prezydenta RP w trybie korespondencyjnym – w odniesieniu do wyborców uprawnionych do takiej formy głosowania na podstawie Kodeksu wyborczego – to polecenie to miałoby zastosowanie jedynie do wąskiego grona podmiotów. Kodeks wyborczy wszystkie czynności organizacyjne zastrzegł do kompetencji urzędników wyborczych oraz komisji wyborczych. Operator pocztowy pełni w tym zakresie wyłącznie zadania techniczne, związane z dostarczeniem zaadresowanej już wcześniej przesyłki, pozostające w granicach realizacji jego zwykłych usług pocztowych.
Wybory Prezydenta Rzeczypospolitej przeprowadzają Państwowa Komisja Wyborcza, okręgowe komisje wyborcze i obwodowe komisje wyborcze.
Poczta Polska S.A., na podstawie zaskarżonej decyzji nie może wykonywać żadnych zadań związanych z powszechnymi wyborami korespondencyjnymi Prezydenta RP, gdyż brak jest podstawy prawnej dla tego typu działań. Nie może być za nią uznana ustawa z 6 kwietnia 2020 r. o szczególnych zasadach przeprowadzania wyborów powszechnych na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych w 2020 r. – jest ona dopiero rozpatrywana przez Senat.
Organ stosujący prawo musi działać na podstawie prawa już obowiązującego, a nie namiastki tego prawa, jaką stanowi ustawa – co prawda uchwalona przez Sejm, ale będąca w dalszym ciągu przedmiotem prac legislacyjnych Senatu. Porządek prawny nie przewiduje zatem możliwości wydania decyzji administracyjnej w oparciu o spodziewaną, na wskutek dokonywanych kalkulacji politycznych, podstawę prawną, która może (lecz nie musi) stać się elementem systemu prawnego. Organy władzy publicznej nie mogą też wydawać decyzji administracyjnych w oparciu jedynie o oczekiwane kompetencje, które dany organ może ewentualnie uzyskać.
Wynika z tego, że Prezes Rady Ministrów wydał decyzję administracyjną z rażącym naruszeniem prawa. W dacie jej wydania nie istniała podstawa prawna do polecenia Poczcie Polskiej S.A. podjęcia przygotowania do zorganizowania wyborów Prezydenta RP w powszechnym trybie korespondencyjnym z uwagi na stan epidemii.
Polecenie zobowiązało Pocztę Polską S.A. do przejęcia kompetencji zastrzeżonych dla innych organów władzy publicznej, tj. wymienionych w Kodeksie wyborczym jako właściwych do przygotowana wyborów. Powoduje to, że decyzja rażąco naruszyła prawo i była dla Poczty Polskiej S.A. niewykonalna już w chwili jej wydania.
Przeprowadzenie wyborów wiąże się m.in. z przetwarzaniem danych osobowych wyborców. Takie działania muszą być oparte na wyraźnej i precyzyjnej podstawie ustawowej (art. 51 Konstytucji). Za rażąco niezgodne w tymi standardami należy uznać zlecenie podjęcia i realizacji działań, obejmujących w ramach organizacji wyborów przetwarzanie danych osobowych wyborców, w drodze decyzji Prezesa Rady Ministrów, zawierającej polecenie skierowane do spółki akcyjnej.
Uzasadnienie naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy
Ustawa z 2 marca 2020 r. przewiduje możliwość wydawania m.in. przez premiera indywidualnych poleceń jednostkom samorządu terytorialnego, państwowym osobom prawnym czy przedsiębiorcom państwowym. Mogą one być wydawane wyłącznie „w związku z przeciwdziałaniem COVID-19”.
W ocenie RPO polecenie Poczcie Polskiej rozpoczęcia przygotowań do wyborów nie wyczerpuje przesłanki zapobiegania epidemii. Przepisy prawa nie przewidują bowiem ani powszechnego, ani ograniczonego głosowania korespondencyjnego w wyborach Prezydenta RP. Polecenie to nie może więc być podstawą podjęcia żadnych działań przez Pocztę Polską.
Sam fakt wprowadzenia wielu ograniczeń związanych z przeciwdziałaniem rozprzestrzeniania się koronawirusa nie oznacza jeszcze, że organy władzy publicznej mogą w sposób dowolny interpretować przepisy powszechnie obowiązującego prawa i wydawać decyzje administracyjne bez podstawy prawnej i bez zbadania czy zaszły do tego przesłanki ustawowe. Takie działanie organów władzy publicznej narusza w sposób istotny zasadę zaufania obywateli do państwa. Przyczynia się też do powstania chaosu prawnego w sferze publicznej i systemie prawa A to wpływa niekorzystnie na prawa obywateli oraz funkcjonowanie państwa.
Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji
Rzecznik wnosi o wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Utrzymywanie stanu, w którym Prezes Rady Ministrów wydaje polecenia zobowiązujące inne podmioty do realizacji zadań, które zostały zastrzeżone dla innych organów publicznych (w związku z rolą przyznaną im w procesie wyborczym), prowadzi do podważenia fundamentów państwa prawa i zasad rządzących procesem wyborczym. Próba obejścia przepisów ustawowych poprzez akt administracyjny może zmierzać do wytworzenia nowego standardu., niezgodnego z obowiązującym prawem.
Przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest poważna i realna obawa, że – wobec jej wykonywania – dojdzie do trwałej zmiany rzeczywistości z poważnym uszczerbkiem dla konstytucyjnych praw obywatelskich. Może to w sposób nieodwracalny zmienić bowiem dotychczasowe zasady przeprowadzania wyborów. Ewentualne wykonanie tej decyzji w sposób zasadniczy może zaś wpłynąć na prawną ocenę ważności wyborów.
Z wnioskiem o wystąpienie o wstrzymanie wykonania decyzji zwrócił się do RPO Związek Miast Polskich.
„Takie wybory muszą być zorganizowane na tip-top”. Adam Bodnar w Senacie o swych wątpliwościach
- Jeśli dokonujemy fundamentalnej zmiany w procesie głosowania, motywowanej stanem epidemii, to wszystko musi być zorganizowane na tip-top – mówił w Senacie Adam Bodnar
- Obecnie procedura wyłącznego głosowania korespondencyjnego budzi fundamentalne wątpliwości
- Uważam, że w tej sytuacji wyborów prezydenckich nie można organizować – ocenił
Rzecznik praw obywatelskich Adam Bodnar zabrał głos 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu trzech senackich komisji w sprawie uchwalonej przez Sejm 6 kwietnia 2020 r. ustawy o szczególnych zasadach przeprowadzania wyborów powszechnych na Prezydenta RP zarządzonych w 2020 r.
22 kwietnia 2020 r. RPO przedstawił Senatowi 40-stronicową opinię w tej sprawie. Wskazał, że przeprowadzenie w najbliższym czasie wyborów Prezydenta RP nie jest możliwe z powodu zagrożenia koronawirusem. Nie ma gwarancji, że głosowanie korespondencyjne będzie zgodne z zasadą powszechności, bo wielu wyborców może nie mieć możliwości udziału w głosowaniu. Powodem jest nieskuteczność wyłącznego głosowania korespondencyjnego, wprowadzonego w tak krótkim czasie przed wyborami. Kampania wyborcza nie toczy się zaś z poszanowaniem zasady równości szans kandydatów, a obywatele nie dostają nawet minimalnej wiedzy o wyborach.
Występując na posiedzeniu senackich komisji z maseczką na twarzy, Adam Bodnar przypomniał, że podstawową zasadą prawa konstytucyjnego jest, aby nie przeprowadzać zmian na krótko przed datą zaplanowanych już wyborów. Naszym standardem konstytucyjnym jest tu pół roku.
– Jesteśmy w hybrydowym stanie nadzwyczajnym – mówił RPO. Ustawy o koronawirusie odpowiadają bowiem definicji stanu nadzwyczajnego. A to oznacza, że nie można przeprowadzać wyborów w tej sytuacji, ze względu na zagrożenie zdrowia i życia obywateli.
Trudno zagwarantować prawa wyborcze, jeśli zmiany są tak szybko. Włączono też możliwość przygotowania wyborów przez Państwową Komisję Wyborczą na rzecz ministra aktywów państwowych.
Brak jest aktów wykonawczych do ustawy z 6 kwietnia. Wystąpiłem o możliwość zapoznania się z nimi. Dziś dowiedzieliśmy się, że nie zostały one jeszcze przygotowane. A dużą część mojej opinii dla Senatu opera się na tym, że nie znamy wielu szczegółów wyborów, bo nie znamy właśnie aktów wykonawczych. Jest np. pytanie, czy nakładka Braille’a będzie włączona do pakietów wyborczych.
Najważniejsze jest jednak, na ile będzie zagwarantowana zasada bezpośredniości i tajności wyborów.
Mówimy o obywatelach, którzy mogą być pozbawieni praw wyborczych. Tytułem przykładu: w wyborach z 2015 r. 180 tys. obywateli dopisało się do spisów, a 150 tys. pobrało zaświadczenia o głosowaniu w innym miejscu niż stale miejsce zameldowania. Teraz w ciągu kliku dni te osoby musiałyby się zarejestrować przez e-puap czy obywatel.pl. A to wymaga szerokiej akcji informacyjnej.
A dochodzą też obywatele z zagranicy, którzy mogą mieć kłopoty z oddaniem głosu. Musza się zarejestrować u konsulów na 14 dni przed datą wyborów. Ustawa mogłaby wejść w życie 7 maja, choć Marszałek Sejmu może dowolnie zmieniać datę wyborów. A takie uprawnienie także budzi duże wątpliwości konstytucyjne.
W tym roku za granicą ma być dwa razy mniej obwodów głosowania niż w poprzednich wyborach. Tymczasem w wielu państwach, gdzie trwa pandemia, są poważne ograniczenia przemieszczania się i funkcjonowania poczty. A to przecież dana osoba musi sama oddać głos do skrzynki. I czy w ogóle poczty w tych państwach będą w stanie dostarczyć przesyłki wyborcze do osób uprawnionych?
Zasadę tajności trudno ocenić bez znajomości aktów wykonawczych. Ale w pakiecie wyborczym będzie oświadczenie, gdzie podać trzeba PESEL, imię i nazwisko. W wyborach z 2011 r. aż 15 proc. kopert zwrotnych było niewłaściwie wypełnionych. Nie można zatem zakładać, ze bez porządnej kampanii informacyjnej obywatele teraz dobrze wypełnią te karty. Ryzyko pomyłki jest olbrzymie. A zaufanie do operatora musi być absolutne – wynika z opinii Komisji Weneckiej
Czy w tak krótkim terminie można przeprowadzić wyłącznie korespondencyjne głosowanie jako jedyną formę wyborów? Nie w kilka czy kilkanaście dni. W Bawarii to się praktykuje od lat 50. W Polsce nie mamy tej tradycji. W 2018 r. znacznie zaś ograniczono możliwości głosowania korespondencyjnego. Padały wtedy w debacie argumenty, że rodzi ono ryzyko oszustw. Głosu RPO nie słuchano.
Są i inne problemy: jak w tak krótkim okresie ustalić adres zameldowania osoby bezdomnej? Jest kwestia praw osób z niepełnosprawnościami. Są wątpliwości co do statusu obserwatorów wyborów.
– Jeśli dokonujemy tak fundamentalnej zmiany w procesie głosowania, motywowanej stanem epidemii, to wszystko musi być zorganizowane na tip-top, Obecnie cała ta procedura budzi fundamentalne wątpliwości. Uważam, że tej sytuacji wyborów nie można organizować – zakończył Adam Bodnar.
Senat ma się zająć ustawą w przyszłym tygodniu.
(RPO)
