Działania organów państwa w zakresie dysponowania środkami z opłaty cukrowej i opłaty od napojów alkoholowych nie były realizowane rzetelnie i prawidłowo.
Wpływy z obu źródeł – łącznie ponad 5,2 mld zł w latach 2021-2023 – zasiliły budżet NFZ i w założeniu miały być dodatkowym wsparciem leczenia negatywnych skutków zdrowotnych spożywania napojów słodzonych i alkoholu.
W rzeczywistości jednak miały charakter fiskalny i stały się kolejnym źródłem finansowania ogółu świadczeń, a nie konkretnych i celowanych działań zawartych w ustawie o zdrowiu publicznym oraz ustawie o przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Co więcej, nie spowodowały realnego wzrostu wydatków na te działania. Z kolei do samorządów trafiło blisko 760 mln zł z opłaty alkoholowej. Skontrolowane gminy wydatkowały środki z tej puli zgodnie z przeznaczeniem, czyli m.in. na profilaktykę i rozwiązywanie problemów alkoholowych.
Kontrola NIK przeprowadzona w Centrali NFZ, trzech oddziałach wojewódzkich Funduszu, w Krajowym Centrum Przeciwdziałania Uzależnieniom oraz wybranych gminach i urzędach skarbowych miała odpowiedzieć na pytanie, czy prawidłowo i rzetelnie realizowane były zadania dotyczące poboru i wydatkowania opłat od środków spożywczych i napojów alkoholowych.
Opłaty od napojów słodzonych i alkoholu
Opłatę od środków spożywczych (tzw. opłatę cukrową) wprowadzono 1 stycznia 2021 r. Zgodnie z ustawą, NFZ może przeznaczać środki z tej opłaty (stanowiące w 96,5% jego przychód) na działania edukacyjno-profilaktyczne i na leczenie pacjentów z chorobami powstającymi na tle niewłaściwych zachowań zdrowotnych, w szczególności z nadwagą i otyłością. W latach 2021-2023 środki z opłaty cukrowej, które zasiliły budżet NFZ, wyniosły blisko 4,5 mld zł.
Analizy Centrum Monitorowania Rynku wykazały, że wprowadzenie opłaty cukrowej spowodowało wyraźny wzrost cen słodzonych napojów bezalkoholowych – napojów gazowanych nawet o 36%, wód smakowych o ok. 22% a herbat mrożonych o 18%. Jednocześnie spadł popyt na te produkty, odpowiednio o: 20% w przypadku napojów gazowanych, 21% wód smakowych oraz 5% herbat mrożonych.
Od 1 stycznia 2021 r. wprowadzono również nowy rodzaj opłaty od napojów alkoholowych w opakowaniach o pojemności do 300 ml. W latach 2021-2023 wpływy z tych opłat wyniosły łącznie 1,5 mld zł. Połowa kwoty trafiała do NFZ, który miał obowiązek przeznaczać środki na edukację i profilaktykę oraz na świadczenia zdrowotne w zakresie opieki psychiatrycznej i leczenia uzależnień i innych następstw zdrowotnych spożywania alkoholu. Pozostałe 50% zasiliło dochody gmin, które mogły je wydać na realizację lokalnej polityki przeciwdziałania skutkom spożywania alkoholu.
W pierwszym roku obowiązywania opłaty alkoholowej spożycie wyrobów spirytusowych (w przeliczeniu na 100% alkoholu) wynosiło 3,8 litra na jednego mieszkańca. W kolejnych latach nastąpił nieznaczny jego spadek, na który – poza wprowadzoną opłatą – miała wpływ przede wszystkim podwyżka akcyzy w 2022 r.
Zarówno przepisy regulujące opłatę cukrową jak i opłatę od napojów alkoholowych od momentu ich wprowadzenia do porządku prawnego wywołują szereg wątpliwości interpretacyjnych, w tym również co do charakteru tych opłat.
Brak monitorowania rozliczeń środków i efektów działań
W NFZ nie powstał osobny system monitorowania, ewidencjonowania i rozliczania środków z opłat od napojów słodzonych i alkoholowych. Były one identyfikowalne tylko po stronie przychodów, po stronie kosztów pozostawały niewydzielone, co oznaczało, że trafiały do wspólnej puli. W praktyce uniemożliwiało to ustalenie, w jakiej wysokości i na jaki cel zostały przeznaczone. Możliwe do zidentyfikowania były jedynie środki przekazane przez NFZ na rzecz Funduszu Rozwiązywania Problemów Hazardowych w kwocie 50,4 mln zł (z opłaty od napojów alkoholowych) i wydatki na realizację pilotażu KOS-BAR (chirurgiczne leczenie pacjentów z otyłością olbrzymią), w kwocie 101,9 mln zł (z opłaty cukrowej).
Prezes NFZ nie monitorował efektów działań finansowanych środkami pochodzącymi z przedmiotowych opłat ani efektów wprowadzenia opłaty z obu źródeł obejmujących ocenę stanu zdrowia społeczeństwa, zagrożeń zdrowia oraz jakości życia związanej ze zdrowiem. Każdego roku prezes NFZ przedkładał Ministrowi Zdrowia informacje o sposobie wydatkowania środków z opłaty cukrowej i opłaty od napojów alkoholowych, ale nie zawierały one rzetelnych danych. Z opłaty cukrowej finansowano bowiem m.in. świadczenia dotyczące chorób niezwiązanych z niewłaściwymi praktykami żywieniowymi, a z opłaty od napojów alkoholowych – leczenie uzależnień innych niż od alkoholu. Przedstawiciele resortu zdrowia zapytani o weryfikację danych dostarczanych przez Fundusz odpowiedzieli, że z uwagi na brak podstaw do założenia nierzetelności tych danych, nie były one dodatkowo weryfikowane.
Brak wzrostu nakładów na świadczenia zdrowotne
Wprowadzenie nowych mechanizmów pozyskiwania środków nie przyczyniło się do realnego wzrostu wydatków na świadczenia wskazane w ustawie wprowadzającej opłaty, zarówno w zakresie opłat od napojów słodzonych jak i alkoholu.
W latach 2021-2023 wpływy z opłaty od środków spożywczych, w porównaniu do lat 2018-2020, gdy jeszcze jej nie było, nie zwiększyły nakładów na finansowanie świadczeń zdrowotnych, określonych w ustawie o zdrowiu publicznym. Wzrost kwotowy wynikał niemal wyłącznie ze wzrostu składki zdrowotnej a nie ze zwiększenia puli łącznej o środki pochodzące z opłaty. Dlatego wydatki na te świadczenia pozostały na porównywalnym poziomie lub były jedynie nieznacznie wyższe. Przykładowo: w latach 2021-2023 realny wzrost wydatków na świadczenia z rozpoznaniem cukrzycy typu 2 (cukrzyca insulinoniezależna), tj. choroby metabolicznej, której podłożem są niewłaściwe zachowania zdrowotne, wyniósł 59,4 mln zł, co w porównaniu do sumy przychodów z opłaty cukrowej w tym okresie (ok. 4,5 mld zł) stanowiło zaledwie 1,3% tej opłaty.
Podobnie było z opłatą od napojów alkoholowych – wpływy z niej również nie zwiększyły wydatków na finansowanie świadczeń określonych w ustawie o przeciwdziałaniu alkoholizmowi, czyli na leczenie uzależnień od alkoholu i innych następstw zdrowotnych jego spożywania.
W ocenie NIK, oznacza to, że środki z opłaty cukrowej i opłaty od napojów alkoholowych faktycznie zastąpiły środki przeznaczane na świadczenia ze składki zdrowotnej w latach poprzedzających wprowadzenie tych opłat. Tymczasem zgodnie z założeniami ustawy, miały być wzmocnieniem dotychczasowych działań.
Nieprawidłowe wydatki i nierzetelna kontrola dokumentów w KCPU
W latach 2022-2024 (I kwartał) Krajowe Centrum Przeciwdziałania Uzależnieniom nie zawsze prawidłowo wykorzystywało środki pochodzące z opłat od napojów alkoholowych. Z kwoty 28,7 mln zł, czyli 57% środków zaplanowanych na ten cel przez Ministra Zdrowia jako dysponenta Funduszu Rozwiązywania Problemów Hazardowych, aż 1,1 mln zł (3,7%) wydatkowano w sposób nielegalny, czyli niezgodnie z przeznaczeniem, m.in. na badanie dobrostanu ukraińskich matek i dzieci przebywających w Polsce oraz na profilaktykę i rozwiązywanie problemów z narkomanią czy uzależnieniami behawioralnymi.
W latach 2022-2024 (I kwartał) przeprowadzono kontrole jedynie czterech spośród 106 umów (3,8% wszystkich zawartych) o rozliczenie dotacji z lat 2022-2023. Tak niewielki stan realizacji kontroli, zgodnie z wyjaśnieniami Dyrektora KCPU, wynikał z braków kadrowych. W ocenie NIK było to postępowanie nierzetelne, ponieważ nie zapewniało odpowiedniej weryfikacji spełnienia przez realizatorów zadań warunków opisanych w umowie, np. wymogów zapewnienia noclegów i wyżywienia oraz stosowania trybu konkurencyjnego wyboru ofert noclegowych; dokumentowania kosztów zakupu usług pocztowych i kurierskich czy zwrotu na rachunek KCPU nieplanowanych przychodów uzyskanych w związku z realizacją zadania. Zgodnie z umową i przyjętymi zasadami rozliczenia środków, podstawą do wystawienia faktur powinny być umowy, porozumienia lub zlecenia wykonania konkretnych usług. Tymczasem KCPU nie weryfikowało trybu wyboru oferenta i zasadności poniesionych kosztów jak również nie kwestionowało faktur, które były wystawiane niezgodnie z przyjętymi zasadami wystawiania faktur, tj. na jedną ogólną kwotę, bez określenia miary i ilości dostarczonych usług oraz bez podania ceny jednostkowej towaru lub usługi.
Mechanizmy korupcjogenne w Centrum
Kontrolerzy NIK ustalili, że pracownicy KCPU wykonywali dodatkową, płatną pracę na rzecz podmiotów, które (lub których właściciele) realizowali zlecone przez Centrum zadania finansowane z opłat od napojów alkoholowych – chodzi o kwotę ponad 15 mln zł. Pracę zarobkową wykonywali wicedyrektorzy KCPU, odpowiedzialni za nadzór nad komórkami zajmującymi się merytorycznie zlecaniem zadań oraz kierownicy działów, odpowiadający m.in. za nadzór nad wykonaniem przez pracowników powierzonych im zadań.
W ocenie NIK, wykonywanie zajęć zarobkowych przez pracowników KCPU na rzecz podmiotów realizujących dotowane zadania, naruszało transparentność, zachowanie uczciwej konkurencji i obiektywizm. Brak ścisłego oddzielenia pracy w instytucji publicznej od dodatkowego zarobkowania w podmiotach prywatnych, realizujących zadania zlecane przez KCPU oraz słabość kontroli i nadzoru stanowią potencjalne mechanizmy korupcjogenne.
Prawidłowa realizacja zadań przez samorządy
W latach 2021-2023 wpływy z opłaty od napojów alkoholowych, stanowiące dochody gmin, wyniosły łącznie 759,7 mln zł. W poszczególnych latach objętych kontrolą, dochody z tytułu opłaty od napojów alkoholowych, przekazane przez Pierwszy Urząd Skarbowy w Bydgoszczy (Centrum Kompetencyjne Rozliczeń) na rzecz kontrolowanych samorządów, wyniosły łącznie ok. 30,5 mln zł (4% dochodów gmin), z czego Miasto Bydgoszcz otrzymało 6,6 mln zł, Poznań – 14,6 mln zł, a Szczecin – 9,2 mln zł.
Najwyższa Izba Kontroli pozytywnie oceniła realizację przez władze samorządowe zadań związanych z ewidencjonowaniem i wydatkowaniem środków z opłat od napojów alkoholowych. Wyznaczeni pracownicy mieli odpowiednie kompetencje i byli przeszkoleni w przedmiotowym zakresie a realizację zadań prawidłowo powierzono podmiotom zewnętrznym wyłonionym w otwartych konkursach ofert (Miasta Szczecin i Poznań) lub jednostkom organizacyjnym Miasta (Miasto Bydgoszcz). W wewnętrznych procedurach określono sposób ewidencjonowania dochodów z tytułu opłaty od napojów alkoholowych, prawidłowo je rejestrowano i klasyfikowano w sprawozdaniach budżetowych. W skontrolowanych gminach dochody z opłaty od napojów alkoholowych zostały wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem na działania wymienione w ustawie o przeciwdziałaniu alkoholizmowi, czyli nakierowane przede wszystkim na profilaktykę i rozwiązywanie problemów alkoholowych oraz integrację społeczną osób uzależnionych od alkoholu.
Nieścisłości związane z wnoszeniem opłat po terminie
Naczelnicy czterech skontrolowanych urzędów skarbowych (US) w Warszawie, Bydgoszczy, w Poznaniu i w Szczecinie, które były odpowiedzialne za pobór ponad 95% opłaty cukrowej i opłaty od napojów alkoholowych, prawidłowo realizowali obowiązek monitorowania poboru tych opłat. W celu odzyskania należnych kwot podejmowali na ogół skuteczne działania. Stwierdzone nieprawidłowości na łączną kwotę 217,4 tys. zł, dotyczyły jedynie nieustalenia, a w konsekwencji zaniechania poboru dodatkowych opłat od podmiotów, które uiściły opłatę cukrową i opłatę alkoholową po terminie (w trzech US) oraz nierzetelnego udokumentowania przebiegu czynności sprawdzających (w dwóch US). Wynika to głównie z nieokreślenia w przepisach instytucji „miarkowania”, czyli ubiegania się o zmniejszenie opłaty dodatkowej, która niezależnie od okresu opóźnienia czy stopnia zawinienia podmiotu, nie mogła być zastosowana w mniejszym wymiarze, tj. w drodze uznania. Brak terminowej wpłaty obligował US do pobrania opłaty dodatkowej bez względu na kwotę należności, faktyczne jej zapłacenie i czas opóźnienia. Ustawodawca nie przewidział bowiem możliwości odstąpienia od wymierzenia opłaty, co zostało skrytykowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazywał, iż wynikająca z konstytucyjnej zasady proporcjonalności klauzula sprzeciwia się naliczaniu opłaty dodatkowej bez możliwości jej miarkowania, jeśli nie jest to niezbędne dla realizacji celów wprowadzenia opłaty, a nieterminowa zapłata nie wynika z chęci nadużycia prawa i zamiaru uszczuplenia wpływów beneficjenta.
Wnioski
NIK sformułowała do Ministra Zdrowia następujące wnioski o podjęcie prac legislacyjnych mających na celu zmianę:
- ustawy o zdrowiu publicznym w zakresie dotyczącym opłaty od środków spożywczych poprzez:
- wskazanie, że środki z opłaty są dodatkowym – poza środkami ze składki zdrowotnej – źródłem finansowania profilaktyki i leczenia chorób, które powstają w wyniku niewłaściwych zachowań zdrowotnych,
- zobowiązanie Prezesa NFZ do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji kosztów świadczeń finansowanych z opłaty cukrowej,
- uwzględnienie w opłacie dodatkowej, możliwości jej miarkowania, czyli ubiegania się o jej zmniejszenie,
- doprecyzowanie obowiązku informacyjnego, w tym w zakresie przekazywanych przez Prezesa NFZ danych dot. środków z opłaty cukrowej i udziału tych środków w ogólnej kwocie przeznaczonej na finansowanie takich zadań;
- ustawy o przeciwdziałaniu alkoholizmowi w zakresie dotyczącym opłaty od napojów alkoholowych poprzez:
- uwzględnienie w opłacie dodatkowej, możliwości jej miarkowania,
- wskazanie, że środki z opłaty są dodatkowym – poza środkami ze składki zdrowotnej – przychodem przeznaczonym na świadczenie opieki zdrowotnej w zakresie leczenia uzależnień od alkoholu i innych następstw jego spożywania,
- doprecyzowanie obowiązku informacyjnego, w tym w zakresie przekazywanych przez Prezesa NFZ danych dotyczące środków z opłaty od napojów alkoholowych i udziału tych środków w ogólnej kwocie na finansowanie takich zadań.
Do Ministra Zdrowia skierowano też wniosek o wyeliminowanie zjawisk stanowiących potencjalne mechanizmy korupcjogenne i zapewnienie skutecznego nadzoru nad realizacją zadań przez KCPU.
Z kolei do Ministra Finansów zaadresowany został wniosek o uzupełnienie rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia gospodarki finansowej NFZ poprzez dodanie pozycji kosztowej dla wydatkowanych środków pochodzących z opłat (cukrowej i od napojów alkoholowych) bądź podjęcie prac legislacyjnych w celu określenia odrębnego wzoru sprawozdania z wydatkowanych środków.
W ocenie NIK alternatywą dla przedstawionych wniosków jest podjęcie prac legislacyjnych w celu zastąpienia opłaty cukrowej i opłaty od napojów alkoholowych odpowiednimi podatkami oddającymi rzeczywisty charakter tych publicznych danin.
