Najwyższa Izba Kontroli negatywnie oceniła wykonywanie zadań oraz nadzór nad działalnością Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych w zakresie gospodarowania rezerwami strategicznymi.
W latach 2021 – 2024 zakupy w Agencji do rezerw strategicznych realizowano przy niezachowaniu wymogów konkurencyjności w wyborze kontrahentów, co sprzyjało działaniom korupcyjnym i skutkowało niegospodarnością. Ponadto nie wdrożono szczegółowych, obligatoryjnych procedur antykorupcyjnych, co powodowało, że podpisywano umowy z kontrahentami, mimo negatywnych rekomendacji Centralnego Biura Antykorupcyjnego. W efekcie tych nieprawidłowości Agencja wydatkowała nierzetelnie i niegospodarnie ponad 70 mln zł m.in. na zakup racji żywnościowych dla Ukrainy, rękawiczek jednorazowych oraz pojazdów i usług mających zapewnić pomoc pokrzywdzonym w czasie wojny. NIK analizuje zgromadzony materiał pod kątem złożenia do organów ścigania zawiadomień o podejrzeniu popełnienia przestępstw niegospodarności oraz działania na szkodę interesu publicznego.
Rządowa Agencja Rezerw Strategicznych (RARS, Agencja) w lutym 2021 r. zastąpiła w zadaniach Agencję Rezerw Materiałowych. Jako agencja wykonawcza do 30 czerwca 2024 r. podlegała premierowi, a po tej dacie ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Jej zadaniem jest zapewnienie strategicznych rezerw produktów żywnościowych, medycznych i technicznych oraz zapasów paliw nie tylko na wypadek konfliktu zbrojnego, ale przede wszystkim w czasie pokoju, zagrożenia zdrowia publicznego czy wystąpienia klęski żywiołowej. W ostatnich latach Agencja tworzyła rezerwy strategiczne związane m.in. z epidemią COVID-19 oraz atakiem zbrojnym Federacji Rosyjskiej na Ukrainę.
WIĘCEJ: Złodziejstwo PiS! Wielki skok za czasów tej partii na kasę w RARS
NIK szczegółowo zbadała wybrane aspekty gospodarowania rezerwami strategicznymi oraz realizacji zadań powierzonych przez Rządową Agencję Rezerw Strategicznych. Kontrolą objęto okres od 1 stycznia 2021 r. do 6 marca 2025 r.
Brak strategii zakupów
Zakupem asortymentu i usług do rezerw strategicznych zajmowało się w RARS kilka komórek: Biuro Zakupów, biura merytoryczne: m.in. Biuro Rezerw Medycznych, Biuro Rezerw Żywnościowych, Biuro Rezerw Specjalnych i Technicznych oraz Pełnomocnik Prezesa ds. Zakupów (stanowisko to utworzono w lutym 2023 r., przy czym procedurę naboru rozstrzygnięto przed jego utworzeniem).
W Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych nie wprowadzono uregulowań wewnętrznych w zakresie „tarczy antykorupcyjnej”, co pozwoliłoby na weryfikację potencjalnych wykonawców biorących udział w postępowaniach zakupowych. Było to o tyle istotne, że w czasie epidemii COVID-19 na rynku pojawiło się wiele firm, często o wątpliwej wiarygodności, które zainteresowane były dostarczaniem asortymentu do walki z epidemią.
Nie określono również szczegółowych zasad współpracy z CBA – co NIK oceniła jako działanie nierzetelne. RARS selektywnie przekazywała do CBA dane kontrahentów w celu ich weryfikacji. Z kolei przygotowane przez CBA opinie – „bez uwag”, „z zastrzeżeniami”, „negatywne” – nie były dla Agencji wiążące, z uwagi na brak sformalizowania tego w polityce zakupowej i brak porozumienia z CBA. W konsekwencji dochodziło do sytuacji, że pomimo negatywnej weryfikacji oferentów przez CBA, RARS i tak podpisywała z nimi umowy.
W ocenie NIK brak uregulowania wewnętrznego „tarczy antykorupcyjnej”, jak również określenia zasad współpracy z CBA było działaniem nierzetelnym. Nie stworzono bowiem bezpiecznego systemu informującego o podmiotach funkcjonujących na rynku i tym samym nie zabezpieczono się przed działaniami korupcyjnymi.
W lipcu 2023 r. audytorzy wewnętrzni Agencji przedstawili ówczesnemu Prezesowi RARS wyniki audytu, którego celem była ocena funkcjonowania kontroli zarządczej w obszarze zakupu towarów i usług do rezerw strategicznych pod względem jego skuteczności, adekwatności i efektywności. Zidentyfikowano wiele ryzyk, w tym m.in.: brak koordynacji i dostatecznego nadzoru nad tworzeniem rezerw, brak właściwych procedur zakupowych, przypadki naruszenia przepisów o ochronie informacji niejawnych, niezachowanie bezstronności w postępowaniu (uznaniowość wyboru, brak konkurencyjności, ryzyka korupcyjne).
W trakcie kontroli NIK, 15 października 2024 r. nowy Prezes RARS wprowadził zmiany w organizacji wewnętrznej, m.in. zlikwidowano Biuro Zakupów, a jego zadania w zakresie postępowań zakupowych przekazano do biur merytorycznych. 5 listopada 2024 r. wprowadzono procedury zakupu asortymentu do rezerw strategicznych, w tym usług związanych z utrzymywaniem rezerw, do których nie stosuje się przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych (z dnia 11 września 2019 r.) oraz Procedurę udzielania zamówień na usługi lub dostawy w sytuacjach kryzysowych, do których nie stosuje się przepisów Pzp.
Ponadto pod koniec listopada 2024 r. Prezes RARS zwrócił się do MSWiA z wnioskiem o objęcie realizowanych przez Agencję przedsięwzięć osłoną antykorupcyjną. Zadania te powierzono CBA, przy udziale ABW.
Zakup racji żywnościowych
NIK szczegółowym badaniem objęła utworzenie rezerw strategicznych w asortymencie racji żywnościowych i rękawiczek nitrylowych. Do tych zakupów Agencja nie stosowała przepisów o zamówieniach publicznych. Było to możliwe dzięki art. 13 ust. 6 ustawy o RARS, który do zakupów do rezerw wyłączył stosowanie przepisów o zamówieniach publicznych oraz zasady (określone w art. 13 ust. 5 ustawy o rezerwach strategicznych) dotyczące przejrzystości, niedyskryminowania i konkurencyjnego trybu wyboru sprzedawcy produktu lub podmiotu. W każdym razie, obowiązywały zasady wynikające z przepisów ustawy o finansach publicznych, w szczególności art. 44 ust. 3 pkt 1, zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny.
W okresie 2021-2024 zakupiono racje żywnościowe na ogólną kwotę 66,6 mln zł, z tego w 2022 r. na kwotę 16,6 mln zł i w 2023 r. na kwotę 50 mln zł (NIK szczegółową analizą objęła zakupy z 2023 r.). Racje żywnościowe miały trafić na Ukrainę i miały zawierać trzy posiłki oraz dodatkowe akcesoria m.in. herbatę ekspresową, cukier, sól, gumę do żucia, jednorazową szczoteczkę do zębów, worek foliowy. Określono również, że wartość energetyczna pojedynczej racji żywnościowej powinna mieścić się w przedziale 3600-4200 kcal, a minimalny okres jej przydatności do spożycia to minimum 12 miesięcy.
Pracownik Biura Rezerw Żywnościowych, który sporządził wniosek zakupowy zeznał, m.in., że racje żywnościowe stanowią specyficzny produkt i nie można wskazywać konkretnie asortymentu i ilości, bo zawężałoby to rynek. Dodał, że rynek producentów racji jest mały i wskazanie konkretnie co chce się kupić wskazywałoby konkretnego kontrahenta.
Ofertę skierowano do trzech podmiotów, w tym: dwóch producentów racji żywnościowych i producenta, m.in. artykułów do sprzątania, bez doświadczenia w dostawach racji żywnościowych, co generowało problemy w zawarciu i realizacji umowy na dostawę racji żywnościowych. Dalsze negocjacje prowadzono z producentem, m.in. artykułów do sprzątania, po uprzednim odrzuceniu oferty jednego z liderów rynkowych w dostawie racji żywnościowych dla wojska, pomimo że producent, m.in. artykułów do sprzątania w wyniku weryfikacji CBA w ramach „tarczy antykorupcyjnej” uzyskał opinię „z zastrzeżeniami”.
Z ustaleń kontroli NIK wynika, że negocjacje co do ceny były pozorne, gdyż różnica pomiędzy ceną początkową a końcową racji żywnościowych wynosiła 0,1%. Co więcej specyfikacja zamówienia nie została skonkretyzowana nawet na etapie podpisywania umowy. Ówczesna dyrektor Biura Obsługi Administracyjnej, która m.in. podpisała umowę zeznała, że w pierwszej wersji umowy nie wiedziała co RARS kupuje i za co płaci, dlatego nie chciała jej podpisać. W końcu podpisała umowę, bo z jednej strony Prezes sygnalizował, że sprawa jest pilna, a z drugiej strony była trudność w uzgodnieniu specyfikacji.
Finalnie podpisano umowę na dostawę racji żywności na kwotę 50 mln zł brutto. Dostawca zakupił pakiety żywności w Hiszpanii, na co wydał wraz z ich transportem 17,3 mln zł. Oznacza to, że RARS zapłaciła o 189% więcej od kosztów poniesionych przez dostawcę. NIK podkreśla, że kwota wydatkowana przez Agencję rażąco przewyższała ceny rynkowe racji żywnościowych.
W ocenie NIK brak analizy rynku w zakresie dostawców i cen racji żywnościowych, sposób przeprowadzonych negocjacji, tj. prowadzenie ich z jednym podmiotem i przyjęcie proponowanych warunków oferenta, niekompletna dokumentacja w prowadzonym postępowaniu, były działaniami nierzetelnymi prowadzącymi do wydatkowania środków finansowych w sposób niegospodarny.
Zakup rękawiczek jednorazowych
W okresie od 2021 r. do 2024 r. Agencja zakupiła rękawiczki nitrylowe w sumie za 217,3 mln zł, w tym w samym tylko 2021 r. za kwotę 215,8 mln zł. NIK zbadała trzy umowy na kwotę 12,2 mln zł netto, które zawarto w wyniku dwóch postępowań. Zakup rękawiczek nitrylowych odbywał się w warunkach naruszenia zasad określonych w art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych i „Instrukcji COVID”. Nie przeprowadzono bowiem analizy rynku rękawiczek nitrylowych w przedmiocie dostawców i ceny, a formularze ofertowe wysłano drogą elektroniczną do wybranych podmiotów, wskazanych przez kierownictwo Biura Zakupów (wskazanie odbyło się ustnie lub na papierowych żółtych karteczkach).
Z ustaleń kontroli NIK wynika, że w pierwszym postępowaniu odrzucono oferty na dostawę rękawiczek nitrylowych jednego z oferentów z uwagi na wysoką cenę. W krótkim odstępie czasu, ten sam oferent złożył sam z siebie kolejną ofertę na ten sam asortyment ze stawką niższą o 4,6 mln zł (tj. ponad 25%), względem ceny oferowanej w pierwszym postępowaniu. Prezes RARS zawarł z tym podmiotem umowę z wynagrodzeniem 13,5 mln zł netto i zgodził się na wypłacenie zaliczki w kwocie 5,4 mln zł (tj. 40% łącznej wartości wynagrodzenia). NIK zaznacza, że zaliczkę zabezpieczono tylko wekslem in blanco.
Zakup pojazdów
W lipcu 2022 r. dyrektor Biura Operacyjnego (następnie Zastępca Prezesa RARS) zakupił za 5,7 mln zł brutto dziewięć samochodów dostawczych oraz dwie chłodnie ciężarowe od spółki w Sulejówku. Miały one służyć m.in. do transportu darów i pomocy humanitarnej na Ukrainę. Choć Agencja dysponowała swoimi kierowcami z uprawnieniami do prowadzenia tego typu pojazdów (czyli mogła sama realizować usługi transportowe), to jednak zawarła ze wspomnianą spółką z Sulejówka umowę najmu zakupionych pojazdów oraz umowę w zakresie świadczenia usług transportowych. I tak w okresie od 9 listopada 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. spółka wpłaciła do RARS 1,4 mln zł z tytułu najmu pojazdów, z kolei Agencja wypłaciła jej za świadczenie usług transportowych 5,7 mln zł (średniomiesięcznie 285 tys. zł). Zgodnie z umową najmu, kosztami paliwa (ok. 2,8 mln zł) obciążono Agencję. W rezultacie od 9 listopada 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. Agencja poniosła wydatki w łącznej kwocie 14,2 mln zł. Poniesienie ich w przedstawionych powyżej uwarunkowaniach, zdaniem NIK mogło stanowić wydatki niegospodarne, z naruszeniem art. 44 ust. 3 pkt. 1 ustawy o finansach publicznych.
NIK zwraca uwagę, że ówczesny dyrektor Biura Operacyjnego przeprowadził postępowanie na zakup usług transportowych z pominięciem pracowników RARS (w tym pracowników właściwej komórki merytorycznej), nie dokumentował przy tym procesu rozeznania rynku i negocjacji. Warto zaznaczyć, że właściciele spółki byli znani prywatnie wiceprezesowi RARS (biznesowo i z sąsiedztwa).
Zakup płynu do dezynfekcji
W marcu i kwietniu 2021 r. RARS, w związku z decyzją Ministra Klimatu i Środowiska o utworzeniu rezerwy strategicznej, przejęła nieodpłatnie od Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa ponad 2 mln litrów skażonego alkoholu etylowego o wartości 40,8 mln zł. Towar przeznaczony był na produkcję środków biobójczych służących ochronie zdrowia publicznego w ramach przeciwdziałania i zwalczania epidemii COVID-19. Agencja wybrała dwie oferty, które różniły się ceną o jeden grosz i zawarła dwie umowy na produkcję, dostawę i przechowywanie płynu do dezynfekcji. CBA jednego z oferentów oceniła „negatywnie”, drugiego „z zastrzeżeniami”.
Przedmiotem pierwszej umowy (zawartej 26 marca 2021 r.) była produkcja oraz dostawa płynu do dezynfekcji rąk w 5-litrowych opakowaniach. W wyniku realizacji umowy wyprodukowanych zostało blisko 1,24 mln litrów płynu (blisko 248 tys. opakowań) o wartości 1,2 mln zł brutto. Agencja udostępniła 86,5% produkcji podmiotom z terenu Polski. Pozostała część miała ulec przeterminowaniu w marcu 2024 r., ale Urząd Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych przedłużył okres ważności płynów z 36 do 72 miesięcy od daty produkcji.
Drugą umowę zawarto 29 kwietnia 2021 r. i w wyniku jej realizacji wyprodukowano 1,25 mln litrów płynu do dezynfekcji (prawie 251 tys. opakowań) o wartości 1,2 mln zł brutto. Agencja udostępniła Ukrainie blisko 486 tys. litrów płynu do dezynfekcji (38,7% produkcji). Z kolei ubytki płynu wyprodukowanego na podstawie tej umowy wyniosły łącznie blisko 101 tys. litrów (o wartości 97,6 tys. zł), co stanowiło 8% wielkości produkcji. Wynikało to m.in. z nieprawidłowego przechowywania towaru i słabej jakości opakowań, z których wyciekał płyn.
Oznacza to, że 53% wyprodukowanego płynu, nie zostało udostępnione podmiotom. Choć jego okres ważności mijał między majem a lipcem 2024 r., to nie wystąpiono o wydłużenie ważności towaru. MSWiA wydało decyzję o utylizacji płynu w przypadku braku możliwości jego nieodpłatnego przekazania, m.in. państwowym jednostkom organizacyjnym do celów gospodarczych. Najwyższa Izba Kontroli zauważa, że brak możliwości nieodpłatnego przekazania płynu do dezynfekcji był również spowodowany nieprawidłowym oznakowaniem towaru (brak oznakowania dla transportu towarów niebezpiecznych zgodnie z wymogami umowy ADR).
RARS wydatkowała 2,5 mln zł z tytułu utylizacji blisko 668 tys. litrów przeterminowanego płynu (53% wielkości produkcji) o wartości 646,4 tys. zł. Co ciekawe Agencja zawarła umowę dotyczącą utylizacji przeterminowanego płynu do dezynfekcji na kilka dni przed wydaniem decyzji przez MSWiA.
W latach 2021-2024 RARS wydatkowała łącznie 8,2 mln zł w związku z zagospodarowaniem przekazanego nieodpłatnie przez KOWR skażonego alkoholu etylowego, w tym:
- 2,4 mln zł na produkcję płynu do dezynfekcji;
- 2,9 mln zł na usługę przechowania płynu (w tym przeładunek palet z czterech na trzy warstwy, załadunek, rozładunek oraz transport od drugiego do trzeciego przechowawcy).
- 0,4 mln zł na usługi transportowe (przemieszczenie płynów od producenta do drugiego przechowawcy, udostępnienie części płynu podmiotom na terenie Polski oraz w ramach pomocy humanitarnej Ukrainie);
- 2,5 mln zł na utylizację blisko 668 tys. litrów przeterminowanego płynu, wyprodukowanego na podstawie umowy z 29 kwietnia 2021 r.
Przechowywaniem płynu do dezynfekcji wyprodukowanego na podstawie umowy z 29 kwietnia 2021 r. zajmowały się trzy podmioty: 77,1 tys. zł otrzymał za przechowanie producent płynu z Józefowa (woj. mazowieckie), 2,1 mln zł otrzymała firma w Laszkach (woj. podkarpackie) za składowanie, przeładunek palet z czterech na trzy warstwy i załadunek pojazdów, z kolei trzeci podmiot ze Srebrzyszczy (woj. lubelskie) otrzymał 0,7 mln zł za przechowywanie płynu, przetransportowanie od poprzedniego przechowawcy i rozładunek. Przy czym NIK zwraca uwagę, na skokowy wzrost wartości usługi u drugiego przechowawcy.
W listopadzie 2023 r. od przechowawcy płynu w Laszkach dostarczono na Ukrainę 25,6 tys. litrów płynu dezynfekującego. Strona ukraińska odmówiła przyjęcia kolejnych partii towaru ze względu na słabą jakość opakowań, które rozpadały się w trakcie transportu i powodowały liczne wycieki.
Zakup towarów do zabezpieczania zabytków na Ukrainie
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego powierzył RARS m.in. zakup towarów służących fizycznemu zabezpieczeniu zabytków na Ukrainie, a także miejsc i instytucji związanych z działalnością kulturalną na łączną kwotę 6 mln zł. Chodziło o zakup m.in.: koców gaśniczych, grzejników olejowych, osuszaczy, folii bąbelkowej, czy płyt OSB.
Oferty kierowano do konkretnych podmiotów, wskazywanych przez przełożonych (ówczesnego kierownika Działu Zakupów i ówczesną Dyrektor Biura Zakupów) ustnie bądź na samoprzylepnych, żółtych kartkach, bez uprzedniego rozeznania rynku. W trakcie kontroli ustalono, że dwóch kontrahentów (chodzi o kwotę 2,1 mln zł) zostało negatywnie zweryfikowanych przez CBA.
Wybrane przez RARS podmioty nabywały towary, m.in. w wielkopowierzchniowych sklepach budowlanych. Oznacza to, że gdyby Agencja dochowała staranności w wyborze kontrahentów, mogła nabyć towar bez pośredników, a zatem w niższej cenie.
Wnioski
do Prezesa Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych o:
- wzmocnienie nadzoru Prezesa RARS nad procesem wykonywania zadań przez Agencję, w celu ich oszczędnej, efektywnej i skutecznej realizacji;
- ustalenie mechanizmów kontroli zarządczej zapewniających prawidłowość realizacji przez Agencję zadań własnych w zakresie gospodarowania rezerwami strategicznymi oraz zadań powierzonych;
- wdrożenie wewnętrznych procedur związanych z przeciwdziałaniem korupcji i nadużyć w sposób, który zapewni gospodarne wydatkowanie środków publicznych w ramach zakupów do rezerw strategicznych i w ramach realizacji zadań powierzonych;
- podjęcie działań zapewniających rzetelne przyznawanie dodatkowych składników wynagrodzenia za pracę;
- zawieranie przez RARS umów z kontrahentami, na przechowanie danego asortymentu rezerw strategicznych, z zachowaniem wymogów określonych w art. 16 ustawy o rezerwach strategicznych.
