UNESCO. Puszcza Białowieska – gospodarka leśna w gąszczu problemów

Gospodarka leśna prowadzona w Puszczy Białowieskiej – jedynym polskim obiekcie przyrodniczym na Liście Światowego Dziedzictwa UNESCO – nie była w pełni zgodna z przepisami dotyczącymi ochrony przyrody.

Mimo że niemal dziewięć lat temu zobowiązaliśmy się do opracowania zintegrowanego planu zarządzania takim obiektem, do dziś dokument nie został przyjęty. Jak ustalili kontrolerzy NIK brak planu oraz konsekwencji we wprowadzaniu ograniczeń dotyczących gospodarki leśnej w Puszczy Białowieskiej doprowadziły do tego, że funkcjonowały tam dwa niespójne, a częściowo nawet sprzeczne ze sobą rygory ochrony przyrody – jeden wynikający z wpisania Puszczy na listę UNESCO i drugi, określony w planie zadań ochronnych obszaru Natura 2000, uwzględniający ograniczenia związane z unijnymi dyrektywami: siedliskową i ptasią. Ostatnia kontrola przeprowadzona przez Izbę, po raz kolejny ujawniła nie tylko zaniedbania w zakresie opracowywania najważniejszych dokumentów dotyczących Puszczy, pokazała także, że niektóre inwentaryzacje i ekspertyzy przyrodnicze były tam przeprowadzane niezgodne z metodologią Państwowego Monitoringu Środowiska.

Puszcza Białowieska została wpisana na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO już w 1979 roku, a ponownie, na wspólny wniosek Polski i Białorusi w 2014 r., w oparciu o nowe kryteria – jako „wyjątkowy reprezentatywny przykład trwających procesów ekologicznych i biologicznych, istotnych w ewolucji i rozwoju ekosystemów oraz zespołów zwierzęcych i roślinnych lądowych” oraz jako „obiekt obejmujący siedliska naturalne najbardziej reprezentatywne i najważniejsze dla ochrony różnorodności biologicznej danego kraju, włączając te, w których występują zagrożone gatunki o wyjątkowej uniwersalnej wartości z punktu widzenia nauki lub ochrony przyrody”. Zmieniła się także powierzchnia objętego ochroną terenu, która wzrosła do ok. 142 tys. ha oraz nazwa obiektu – Bialowieza Forest”. Zmiany te spowodowały wyłączenie z działań gospodarczych niemal 73% powierzchni nadleśnictw Białowieża, Browsk i Hajnówka znajdujących się na terenie Puszczy Białowieskiej.

Zintegrowany plan zarządzania, jaki Polska zobowiązała się wtedy przyjąć, reguluje wszelką działalność na terenie obiektu Światowego Dziedzictwa UNESCO, dając priorytet ochronie jego „uniwersalnej wartości”. To, że Polska do tej pory nie przyjęła tego dokumentu oznacza, że mogą być z nim niezgodne projekty planów urządzenia lasu na lata 2022–2031, które nie zostały przyjęte dla żadnego z tych trzech nadleśnictw. By temu zapobiec, NIK złożyła wniosek do Ministra Klimatu i Środowiska o podjęcie działań zapewniających spójność przepisów krajowych z międzynarodowymi, których Polska deklarowała przestrzegać.

Nieprzestrzeganie ograniczeń i próby ich łagodzenia

Lasami w polskiej części Puszczy Białowieskiej zarządzają Białowieski Park Narodowy (BPN) oraz Lasy Państwowe. Na terenie Parku gospodarka leśna nie jest prowadzona, poza Parkiem sposób jej prowadzenia określa ustawa o lasach oraz plany urządzenia lasu (PUL) sporządzane na 10 lat. Z uwagi na unikatowy charakter Puszczy i jej walory przyrodnicze, prowadząc na tym terenie gospodarkę leśną trzeba także uwzględnić ochronę tych walorów, co regulują przepisy krajowe, unijne i związane z wpisaniem Puszczy Białowieskiej na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO.

Zwrot w podejściu do prowadzenia gospodarki leśnej na terenie Puszczy Białowieskiej nastąpił w 2016 r. Ówczesny Minister Środowiska zdecydował bowiem o zwiększeniu zakresu działań prowadzonych na jej terenie, uzasadniając to koniecznością walki z – jak twierdził – niespotykanym wcześniej wzrostem liczebności (gradacji) chrząszcza kornika drukarza. W marcu minister aneksował PUL Nadleśnictwa Białowieża, zwiększając ilość drewna przewidzianego do pozyskania, a niemal rok później zezwolił na usuwanie drzew iglastych zasiedlonych przez korniki i na sprzedaż drewna. Działania te wywołały sprzeciw części środowiska naukowego i zostały zaskarżone przez Komisję Europejską do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Wyrokiem z kwietnia 2018 r. TSUE orzekł, że wycinka w Puszczy naruszyła dyrektywy siedliskową i ptasią, których Polska zobowiązała się przestrzegać. Wyrok potwierdza, że wciąż nie tylko nie można wycinać tam drzew, ale także usuwać martwych. Zdaniem przyrodników mają one znaczenie dla ochrony unikatowych gatunków i procesów przyrodniczych.

Z kolei w kwietniu 2020 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Białymstoku zwrócił się z wnioskiem do Dyrektora Generalnego LP o zmianę planu zadań ochronnych obszaru Natura 2000 dotyczącego Puszczy Białowieskiej. Uzasadniał to wysokim zagrożeniem pożarowym na terenie jednostki wojskowej w Nieznanym Borze. Miało ono wynikać z nagromadzenia w tej części Puszczy martwych drzew w związku z gradacją kornika drukarza. W związku z tym, Dyrektor LP w Białymstoku zaproponował wyłączenie z tego obszaru wojskowej bazy logistycznej wraz z 50-metrowym buforem oraz zlecenie wykonania inwentaryzacji przyrodniczej na terenie jednostki dla jednego siedliska i dziewięciu gatunków. W odpowiedzi Dyrektor Generalny Lasów Państwowych zlecił przygotowanie trzech ekspertyz, jednak dwie z nich za w sumie 62,6 tys. zł zostały zrealizowane niezgodnie z metodyką Państwowego Monitoringu Środowiska. Z kontroli wynika, że za wykonanie ekspertyz zapłacono, mimo że sam autor miał zastrzeżenia co do ich kompletności, a badania terenowe przeprowadzono w terminie nieodpowiednim dla badanych gatunków ptaków i owadów. Zdaniem NIK tak przygotowane ekspertyzy nie mogły być wykorzystane do złagodzenia ograniczeń w prowadzeniu gospodarki leśnej.

Minister Klimatu i Środowiska zatwierdził aneksy PUL 2012–2021 nadleśnictw Białowieża i Browsk dopiero w marcu 2021 r., czyli 18 miesięcy po złożeniu wniosków w tej sprawie przez Dyrektora Generalnego LP. Niemal po dwóch latach poinformował o niezatwierdzeniu aneksu w przypadku Nadleśnictwa Hajnówka, co uzasadnił planowanymi działaniami na terenie jednostki wojskowej, których zgodność z unijnym prawem wzbudziły wątpliwości Komisji Europejskiej. Skąd tak duże opóźnienie w realizacji wniosków? Ministerstwo tłumaczyło to złożonością problematyki, koniecznością konsultacji z Komisją Europejską i UNESCO, zmianami organizacyjnymi w funkcjonowaniu rządu, w tym urzędów obsługujących ministra odpowiedzialnego za sprawy środowiska oraz wybuchem pandemii COVID-19.

We wrześniu 2021 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Białymstoku ponownie złożył wniosek w sprawie zmiany PUL dla Nadleśnictwa Hajnówka, ale zrezygnował po tym, jak Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska nie zgodziła się na odstąpienie od przeprowadzania strategicznej oceny oddziaływania proponowanych zmian na środowisko.

Gospodarka leśna

W okresie objętym kontrolą NIK (od stycznia 2018 r. do końca września 2021r.) gospodarka leśna w Puszczy Białowieskiej była w znacznym stopniu ograniczona. Nakładanie się różnych reżimów ochronnych spowodowało, że część obszarów wyznaczonych w listopadzie 2015 r. przez PZO do działań gospodarczych, już od 23 czerwca 2014 r. w świetle zobowiązań wobec UNESCO zostało z nich wyłączonych. W sumie akty prawne regulujące zasady prowadzenia na tym terenie gospodarki leśnej wyeliminowały z niej niemal 97% powierzchni Nadleśnictwa Białowieża, ponad 62% Nadleśnictwa Browsk i ponad 68% Nadleśnictwa Hajnówka. Żadne z nich nie dysponowało analizami dotyczącymi wpływu tych ograniczeń na gospodarkę leśną.

Od 1 stycznia 2012 r. do 30 września 2021 r. przychody ze sprzedaży drewna w tych trzech nadleśnictwach wyniosły ponad 86 mln zł, z czego aż ok. 26 mln zł (30,4%) tylko w jednym roku – 2017 roku. Był to skutek decyzji ówczesnego Ministra Środowiska o prowadzeniu tzw. wycinki sanitarnej w związku ze zwalczeniem gradacji kornika drukarza i wydania decyzji nr 51 zezwalającej na pozyskanie drewna w drzewostanach bez względu na ich wiek. Została ona przyjęta wbrew planowi zadań ochronnych obszaru Natura 2000 (uwzględniającemu unijną dyrektywę siedliskową), który zakazywał prowadzenia gospodarki leśnej w drzewostanach ponad 100-letnich.

W sumie w całym badanym okresie do wycięcia zostało wyznaczonych ponad 1,9 mln m³ drewna świerkowego zasiedlonego przez kornika drukarza, jednak nadleśnictwa pozyskały zaledwie ok. 300 tys. m³, czyli 15,6%. W Puszczy Białowieskiej pozostało ponad 1,6 mln m³ drewna świerkowego zasiedlonego przez kornika o szacunkowej wartości ok. 206,5 mln zł. Powodem było przede wszystkim wyczerpanie limitów dotyczących ilości drewna przewidzianego do pozyskania w PUL na lata 2012–2021, ale także zakazy prowadzenia gospodarki leśnej w drzewostanach ponad 100-letnich oraz w strefie I i II ochrony aktywnej UNESCO.

W związku z przeprowadzoną w Puszczy tzw. sanitarną wycinką drzew do ówczesnego Ministra Środowiska wpłynęło 16 skarg, z czego w 13 żądano jej wstrzymania. Wpłynęły też trzy stanowiska dotyczące zwiększenia wycinki, czego domagały się Rady Gmin w Białowieży i Hajnówce oraz Komisja Bezpieczeństwa i Porządku Publicznego w Hajnówce. Konieczność korekty PUL w zakresie pozyskania drewna, tłumaczyły potrzebą zwiększenia bezpieczeństwa publicznego, ochroną przeciwpożarową oraz umożliwieniem korzystania z odnawialnych dóbr, czyli sprzedażą drewna opałowego.

Po 2017 r. z powodu wykorzystania zaplanowanych limitów pozyskania drewna i wyroku wydanego przez TSUE trzy kontrolowane nadleśnictwa albo nie uzyskiwały żadnych przychodów ze sprzedaży drewna, albo przychody te były znikome. W sumie wynosiły średnio blisko 1,8 mln zł w każdym z czterech badanych lat (do 30 września 2021 r.), podczas gdy w latach 2012–2017 ponad 13 mln zł. Dodajmy, że w całym analizowanym okresie nadleśnictwa ponosiły także koszty związane z hodowlą i ochroną lasu, w tym przeciwpożarową. Wyniosły one niemal 26 mln zł, z czego ponad połowę wydano do końca 2017 r.

Jak wynika z przeprowadzonej przez NIK kontroli w okresie od 1 lipca 2018 r. do 28 lutego 2022 r. ministrowie odpowiedzialni za sprawy środowiska nie kontrolowali gospodarki leśnej prowadzonej w Puszczy Białowieskiej. Nie sprawdzano też czy wykonywane zabiegi gospodarcze są zgodne z wymogami dyrektywy siedliskowej i ptasiej. Podstawą nadzoru nad gospodarką leśną były tam informacje znajdujące się w PUL nadleśnictw Hajnówka, Browsk i Białowieża.

Fundusz leśny

Nadleśnictwa, których znaczna cześć powierzchni została objęta ochroną w ramach sieci Natura 2000 lub w związku z wpisaniem Puszczy Białowieskiej na światową listę dziedzictwa UNESCO nie są w stanie w pełni realizować zadań gospodarki leśnej, np. pozyskiwania drewna. To oznacza, że na realizację ustawowych zadań do ich budżetów trafia mniej funduszy niż do budżetów nadleśnictw, na terenie których obowiązują mniej rygorystyczne przepisy ochrony przyrody. Do wyrównywania takich niedoborów służy fundusz leśny utworzony na podstawie ustawy o lasach. Finansowane są z niego także „wspólne przedsięwzięcia jednostek organizacyjnych LP”, badania naukowe, tworzenie infrastruktury niezbędnej do prowadzenia gospodarki leśnej, sporządzanie PUL oraz prognozowanie rozwoju zasobów drzewnych.

W latach 2012–2020 nadleśnictwa Białowieża, Browsk i Hajnówka otrzymały ponad 216 mln zł dopłat z funduszu leśnego, w tym:

• na wyrównanie niedoborów powstających przy realizacji zadań gospodarki leśnej – ponad 194,7 mln zł (90,2% dopłat),
• na wspólne przedsięwzięcia jednostek organizacyjnych Lasów Państwowych – ponad 11,5 mln zł (5,3% dopłat),
• na wyrównanie niedoborów powstających przy realizacji zadań dotyczących administracji publicznej – niemal 9,8 mln zł (4,5% dopłat).

W latach 2018–2020 dopłaty te wzrosły odpowiednio do ok. 24 mln zł, ok. 29 mln zł oraz ponad 30 mln zł i w 2020 roku były wyższe o ponad 63% niż w 2017 roku. Przyczyną tego wzrostu był znaczący spadek przychodów nadleśnictw z tytułu sprzedaży drewna przy utrzymaniu na wysokim poziomie kosztów realizacji zadań gospodarki leśnej.

Na przykład Nadleśnictwo Browsk w ramach wyrównania niedoborów przy realizacji zadań gospodarki leśnej (bez zadań dotyczących administracji publicznej w zakresie leśnictwa) od stycznia 2012 r. do końca III kwartału 2021 r. otrzymało ok. 68 mln zł – ponad 33,5 mln zł do końca 2017 i niemal tyle samo – ponad 34,5 tys. zł w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 30 września 2021 r.

Najważniejsze wnioski:

Do Minister Klimatu i Środowiska o:

• podjęcie działań mających na celu doprowadzenie do zgodności przepisów prawa krajowego z przyjętymi przez Rzeczpospolitą Polską zobowiązaniami międzynarodowymi dotyczącymi ochrony przyrody w Puszczy Białowieskiej;
• zapewnienie opracowania dokumentów określających zasady prowadzenia gospodarki leśnej w Puszczy Białowieskiej;
• wprowadzenie adekwatnych i skutecznych mechanizmów kontroli w procesie oceny przedkładanych do zatwierdzenia dokumentów regulujących zakres i zasady prowadzenia gospodarki leśnej przed ich zatwierdzeniem;
• wydanie wytycznych regulujących zasady prowadzenia gospodarki leśnej do czasu zatwierdzenia planów urządzenia lasu na lata 2022–2031.

Do Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych o:

• zapewnienie inwentaryzacjom i ekspertyzom przyrodniczym, opracowywanym na potrzeby zmiany planów zadań ochronnych obszarów Natura 2000, zgodności z metodologią Państwowego Monitoringu Środowiska.