Spóźnione, niepoparte odpowiednimi analizami i przede wszystkim nieskuteczne dla polskiego rynku rolnego – tak NIK oceniła działania Ministra Rolnictwa związane ze zwiększonym przez wybuch wojny importem ukraińskich zbóż i rzepaku.
A przecież chodziło o gigantyczny wzrost – import samej pszenicy z Ukrainy do Polski wzrósł rok do roku o blisko 17 tysięcy procent, a kukurydzy nawet o prawie 30 tysięcy procent. W ciągu 16 miesięcy 541 firm sprowadziło łącznie 4,3 mln ton zbóż i roślin oleistych o wartości 6,2 mld zł. W ocenie NIK, rząd nie opracował systemowych rozwiązań zapewniających stabilność rynku rolnego, w tym funkcjonowania polskich producentów rolnych, a polityka rolna w tym zakresie oparta była na działaniach doraźnych, np. przyznaniu krajowej pomocy finansowej rolnikom w wysokości 0,5 mld zł i wprowadzeniu embargo na import produktów rolnych z Ukrainy. To wszystko nie rozwiązało w sposób kompleksowy problemu zwiększonego importu zbóż i rzepaku z Ukrainy, który stanowił konkurencję dla krajowej produkcji rolnej.
Działania ministra Finansów i Krajowej Administracji Skarbowej nie zapobiegły przypadkom dopuszczenia do obrotu i wykorzystania importowanego zboża i rzepaku na inne cele niż określone w zgłoszeniu celnym. Z kolei kontrolowane urzędy celno-skarbowe, choć posiadały własne analizy oraz zewnętrzne informacje o istniejącym ryzyku zmiany przeznaczenia towaru w stosunku do zadeklarowanego w zgłoszeniu celnym, to jednak w sytuacji braku fiskalnych przesłanek nie podejmowały kontroli celno-skarbowych w stosunku do podmiotów importujących zboża i rzepak na cele techniczne.
Liberalizacja handlu z Ukrainą
Po zawarciu w 2014 r. przez Unię Europejską układu stowarzyszeniowego z Ukrainą zniesione zostały częściowo cła na pszenicę, rzepak, słonecznik i kukurydzę. Po agresji Rosji na Ukrainę w lutym 2022 r., Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej dokonały w maju tego roku kolejnej liberalizacji handlu z Ukrainą – zniesiono kontyngenty ilościowe i VAT na te produkty.
Działania wojenne Rosji spowodowały blokadę portów Morza Czarnego i de facto przez kilka miesięcy całkowitą blokadę eksportu zboża z Ukrainy. W ramach zawartego w lipcu 2022 r. porozumienia zbożowego Ukraina w latach 2022-2023 wyeksportowała ponad 32 mln ton zbóż. Porozumienie to jednak zostało zerwane przez Rosję 17 lipca 2023 r., co mogło w znaczącym stopniu ograniczyć ukraiński eksport zboża, rzepaku i innych produktów rolno-spożywczych.
Eksport ukraińskiego zboża w sezonie 2022/2023 wyniósł blisko 49 mln ton i był na podobnym poziomie co w poprzednim sezonie (48,4 mln ton). W okresie od marca 2022 r. do marca 2023 r. Ukraina wyeksportowała 10 mln ton do pięciu krajów „przyfrontowych”: Polski, Słowacji, Węgier, Rumunii i Bułgarii. Do Polski wjechało ponad 4 mln ton zboża i nasion roślin oleistych, z tego tranzytem objęto 0,7 mln ton, a 3,4 mln ton zostało w kraju. Import docelowy do Polski stanowił ok. 10% zbiorów krajowych tych roślin (ok. 35 mln ton w 2022 r.).
Wypowiedź ministra i jej skutki
W czerwcu 2022 r. ówczesny minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi udzielił wywiadu, podczas którego odniósł się do kwestii zakłóceń rynkowych spowodowanych przez import zbóż z Ukrainy na polski rynek. Minister Henryk Kowalczyk stwierdził m.in., że ceny zbóż będą utrzymywały się na wysokim poziomie oraz że w II półroczu 2022 r. ceny te mogą ulec zwiększeniu. W związku z czym apelował do krajowych producentów rolnych o niesprzedawanie zboża i rzepaku. NIK wskazuje, że wyrażona w mediach przez ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ocena sytuacji na krajowym rynku zbóż była błędna i nie oparta na żadnych analizach. W żadnym z dokumentów i analiz przedstawionych w trakcie kontroli, sporządzonych dla ministra przez ministerstwo lub podmioty zewnętrzne (np. Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa, instytuty naukowe), nie zawarto oceny ryzyk związanych z liberalizacją handlu z Ukrainą i analizy koniecznych działań w celu zapobieżenia zakłóceniom na krajowym rynku rolnym spowodowanym zwiększonym importem artykułów rolno-spożywczych z Ukrainy. Nie sugerowano w nich również zwyżki cen zbóż i rzepaku w II połowie 2022 r. Zdaniem NIK, fakt że minister nie przeprowadził w odpowiednim czasie analizy sytuacji na rynku rolnym po wybuchu wojny miał wpływ na jego dalsze działania, które w kontrolowanym obszarze okazały się spóźnione i nieefektywne.
W związku z wysokimi cenami zbóż i rzepaku w połowie 2022 r. i wstrzymywaniem się ze sprzedażą towaru przez polskich rolników (po apelu ministra), zmniejszyła się podaż krajowego ziarna zbóż i rzepaku, a jednocześnie wzrósł import tych towarów z Ukrainy.
O ile w 2021 r. import pszenicy z Ukrainy do Polski wyniósł 3,1 tys. ton, to w 2022 r. było to już ok. 523 tys. ton, tj. wzrost o blisko 17 tys.%. Import kukurydzy z Ukrainy do Polski również wzrósł z 6,2 tys. ton w 2021 r. do 1 854 tys. ton w 2022 r., tj. wzrost o prawie 30 tys.%. Import rzepaku z Ukrainy w 2021 r. był na poziomie 86 tys. ton, zaś w 2022 r. było to 662 tys. ton, tj. wzrost o 670%.
Wraz ze zwiększonym importem zbóż i rzepaku z Ukrainy zwiększyły się ich zapasy na krajowym rynku rolnym. Na dzień 30 czerwca 2021 r. zapasy zbóż w Polsce szacowano na ok. 3,8 mln ton, rok później na 7 mln ton, a w 2023 r. na 9,7 mln ton. Powierzchnia magazynowa w Polsce szacowana jest na ponad 24 mln ton zbóż i rzepaku.
Wzrost zapasów zboża spowodował problemy ze sprzedażą ziarna przez polskich producentów rolnych. Sytuacja ta przełożyła się na spadek cen zbóż w kraju, szczególnie w regionach graniczących z Ukrainą i wywołała protesty producentów zbóż i rzepaku. W I połowie 2023 r. nastąpił dalszy spadek cen zbóż i rzepaku w kraju i na świecie.
Według danych Ministerstwa Finansów, w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 30 kwietnia 2023 r., średnia cena za tonę importowanej z Ukrainy pszenicy wyniosła 1090,74 zł, kukurydzy – 1096,16 zł, a rzepaku i rzepiku – 2685,13 zł. Średnie ceny importowanego zboża i rzepaku z Ukrainy w latach 2022-2023 były niższe niż średnie ceny tych produktów na krajowym rynku rolnym.
W sytuacji braku stabilizacji na krajowym rynku zbóż w związku z rosyjską agresją na Ukrainę, minister RiRW podjął działania, które miały m.in. zapewnić pomoc finansową dla rolników. Komisja Europejska zatwierdziła program wsparcia, w ramach którego do ponad 50 tys. poszkodowanych rolników trafiło 516 mln zł (wg stanu na 12 lipca 2023 r.). Zdaniem NIK, rekompensaty utraconych korzyści dla producentów rolnych choć w obecnej sytuacji bardzo istotne, to jednak nie rozwiązują w sposób kompleksowy problemu zwiększonego importu zbóż i rzepaku z Ukrainy.
Kto importował zboże i rzepak z Ukrainy
W okresie od 1 stycznia 2022 r. do 30 kwietnia 2023 r. 541 podmiotów prowadzących działalność gospodarczą sprowadziło 4,3 mln ton zbóż i roślin oleistych o wartości 6,2 mld zł (z przeznaczeniem na cele: konsumpcyjne, na pasze dla zwierząt, do siewu oraz jako zboże techniczne). Ponadto w okresie 4,7 tys. ton zbóż i roślin oleistych o wartości 5 mln zł zostało sprowadzonych przez 11 osób fizycznych.
Sześciu z dziesięciu największych importerów zbóż i roślin oleistych z Ukrainy do Polski miało siedzibę w Warszawie i województwie mazowieckim. Największą ilość zboża i rzepaku, tj. 0,5 mln ton o wartości 0,6 mld zł sprowadziła firma zajmująca się przeładunkiem i sprzedażą produktów rolnych mająca siedzibę w województwie mazowieckim. Pozostałe dziewięć firm, które sprowadziło zboże i rzepak o łącznej wartości prawie 2 mld zł, miało siedzibę w województwie: mazowieckim (pięć podmiotów), lubelskim, pomorskim, kujawsko-pomorskim i małopolskim (po jednym podmiocie). Firmy te zajmowały się handlem, transportem i składowaniem produktów rolnych, produkcją oleju oraz hodowlą drobiu i trzody chlewnej.
Poszczególne osoby fizyczne sprowadziły zboże o wartości od 21 zł (1,2 kg nasion słonecznika) do 1,4 mln zł (1,5 tys. ton pszenicy i kukurydzy). Zboże o największej wartości sprowadziła osoba fizyczna z województwa kujawsko-pomorskiego, a o najmniejszej z województwa świętokrzyskiego.
Nieskuteczne działania ministra rolnictwa
Dopiero w grudniu Minister RiRW zwrócił się z wnioskiem do Komisji Europejskiej o podjęcie działań na rzecz ochrony polskiego rynku zbóż i rzepaku, w związku ze zwiększonym importem zbóż z Ukrainy. Do tego czasu minister oficjalnie nie występował do Komisji Europejskiej w tym zakresie, a informacje o sytuacji na krajowym rynku rolnym były przekazywane przez stronę polską jedynie podmiotom eksperckim, w szczególności na posiedzeniach Grupy Ekspertów Komitetu ds. Wspólnej Organizacji Rynków Rolnych, które nie miały kompetencji decyzyjnych w zakresie polityki handlowej UE. Następnie w styczniu 2023 r. Minister RiRW zwrócił się do Ministra Rozwoju i Technologii o wystąpienie do Komisji Europejskiej o przywrócenie unijnego cła na import kukurydzy, a w kwietniu 2023 r. o przywrócenie unijnego cła na import m.in. pszenicy. Zdaniem NIK działania w zakresie ochrony krajowego rynku rolnego powinny zostać podjęte znacznie wcześniej.
Minister Rozwoju i Technologii dopiero w kwietniu 2023 r. wystąpił z wnioskiem do Komisji Europejskiej o przywrócenie ceł na kukurydzę importowaną do UE oraz z wnioskiem o przywrócenie ceł m. in. na pszenicę. Działania te jednak były spóźnione i nie spowodowały przywrócenia cła na import tych towarów.
W związku z brakiem efektów dotychczasowych działań, Minister Rozwoju i Technologii 15 kwietnia 2023 r. wydał rozporządzenie w sprawie zakazu przywozu z Ukrainy produktów rolnych, które objęło m.in. zboże, nasiona roślin oleistych, miód i cukier. 21 kwietnia 2023 r. ogłoszono rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie zakazu przywozu z Ukrainy produktów rolnych dopuszczające tranzyt ukraińskich artykułów rolnych przez terytorium Polski. Następnie 2 maja 2023 r. weszło w życie rozporządzenie Komisji Europejskiej dotyczące przywozu do Unii Europejskiej pszenicy, kukurydzy, nasion rzepaku i słonecznika z Ukrainy, w którym wprowadzono tymczasowy zakaz importu tych towarów do pięciu krajów UE sąsiadujących z Ukrainą, w tym do Polski. Unijny zakaz importu tych produktów rolnych do Polski obowiązywał do 15 września 2023 r. i nie został przez Komisję Europejską przedłużony. W związku z tym Minister Rozwoju i Technologii w dniu 15 września 2023 r. wydał rozporządzenie w sprawie zakazu przywozu z Ukrainy produktów rolnych, które weszło w życie 16 września 2023 r. i obowiązuje obecnie. Zdaniem NIK działania te zostały podjęte ad hoc i nie rozwiązują w sposób kompleksowy problemu zwiększonego importu zbóż i rzepaku z Ukrainy.
Minister RiRW w czerwcu 2022 r. powołał Pełnomocnika do spraw rozwoju współpracy z Ukrainą i powierzył mu zadania m.in. w zakresie inicjowania, koordynowania i monitorowania działań na rzecz rozwoju współpracy z naszym wschodnim sąsiadem. Ocena działań pełnomocnika była jednak niemożliwa wobec braku dokumentacji świadczącej o realizacji powierzonych zadań. Kontrolerom NIK przedstawiono jedynie sprawozdanie pełnomocnika z prac za okres czerwiec-grudzień 2022 r., które zawierało katalog podjętych czynności, np. spotkań. Ponadto pełnomocnik nie przygotowywał żadnych pisemnych opinii i sprawozdań z realizacji zadań i efektów podjętych działań. Ministerstwo nie przedłożyło innej dokumentacji potwierdzającej realizację działań Pełnomocnika na rzecz rozwoju współpracy z Ukrainą w zakresie określonym zarządzeniem Ministra RiRW.
Również powołany przez premiera Zespół do spraw Transportu Produktów Rolnych i Spożywczych z Ukrainy nie zrealizował powierzonych zadań. Działania zespołu polegały głównie na wymianie informacji i wskazaniu kierunków możliwych rozwiązań, które należy podjąć w celu usprawnienia transportu towarów importowanych z Ukrainy. Brakowało jednak efektów tych działań w zakresie przeciwdziałania zakłóceniom na krajowym rynku rolnym.
Kontrole zboża i rzepaku
Importowane zboże i rzepak z Ukrainy przeznaczone na cele spożywcze, paszowe i siewne kontrolowane były przez podległe Ministrowi RiRW inspekcje: Państwową Inspekcję Ochrony Roślin i Nasiennictwa, Inspekcję Weterynaryjną i Inspekcję Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych oraz podległą Ministrowi Zdrowia Państwową Inspekcję Sanitarną.
W wyniku badań przeprowadzonych przez Inspekcję Weterynaryjną stwierdzono pojedyncze przypadki zanieczyszczenia zboża salmonellą (trzy przypadki), pestycydami i GMO (po jednym przypadku). W latach 2022-2023 organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej przeprowadziły 11,6 tys. kontroli, w wyniku których stwierdzono obecność szkodników w 210 próbkach, obecność środka użytego do przeprowadzenia fumigacji w 37 próbkach i przekroczenie dopuszczalnych poziomów pozostałości pestycydów w 7 próbkach. Ponadto w wyniku 20 kontroli stwierdzono niezadowalające warunki transportu oraz niewłaściwą jakość dokumentacji.
Zdaniem NIK zredukowanie w 2022 r. przez Inspekcję Weterynaryjną, na polecenie Ministra RiRW, liczby bezpośrednich kontroli fizycznych zbóż importowanych z Ukrainy mogło przyczynić się do dopuszczenia do obrotu złej jakości zboża na pasze dla zwierząt.
Według danych Ministerstwa Finansów, od 1 stycznia 2022 r. do 30 kwietnia 2023 r. import zbóż o przeznaczeniu technicznym do Polski wyniósł 103 tys. ton, co stanowiło niewiele ponad 3% importu zbóż z rynku ukraińskiego w tym okresie. W tym samym okresie z Ukrainy sprowadzono na rynek polski 126,1 tys. ton nasion rzepaku i rzepiku o przeznaczeniu technicznym, co stanowiło 17,2% importu. Według szacunków Ministerstwa Finansów, średnia cena pszenicy o przeznaczeniu technicznym nie odbiegała od średniej ceny importowanej z Ukrainy pszenicy z przeznaczeniem na cele paszowe oraz spożywcze.
Kontrolerzy NIK stwierdzili, że zadeklarowanie zboża o przeznaczeniu technicznym skutkowało odstąpieniem przez Inspekcje: Ochrony Roślin i Nasiennictwa, Weterynaryjną, Sanitarną oraz Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych od przeprowadzenia granicznej kontroli tego towaru (na podstawie przepisów regulujących przeprowadzanie przez te inspekcje granicznych kontroli towaru).
Kontrole i konwoje KAS
Minister Finansów i Szef Krajowej Administracji Skarbowej realizowali zadania związane z importem zboża i rzepaku z Ukrainy głównie przez podległe urzędy celno-skarbowe. Działania Ministra Finansów i KAS nie zapobiegły przypadkom dopuszczenia do obrotu i wykorzystania importowanego zboża i rzepaku na inne cele niż określone w zgłoszeniu celnym. Z kolei kontrolowane urzędy celno-skarbowe, mimo że posiadały własne analizy oraz zewnętrzne informacje o istniejącym ryzyku zmiany przeznaczenia towaru w stosunku do zadeklarowanego w zgłoszeniu celnym, to w sytuacji braku fiskalnych przesłanek, nie podejmowały kontroli celno-skarbowych w stosunku do podmiotów importujących zboża i rzepak na cele techniczne.
W 2023 r. organy Krajowej Administracji Skarbowej prowadziły 11 kontroli celno-skarbowych w zakresie wykorzystania zboża technicznego, importowanego z Ukrainy w latach 2022-2023, do celów innych niż zadeklarowane. Wszczęły także 88 postępowań przygotowawczych. Ponadto inspekcje kontroli żywności skierowały 16 zawiadomień do organów ścigania w tym samym zakresie
Lubelski Urząd Celno-Skarbowy i Podkarpacki Urząd Celno-Skarbowy nie zawsze rzetelnie i skutecznie realizowały działania w zakresie importu zboża i rzepaku z Ukrainy. Urzędy nie zapobiegły przypadkom dopuszczenia do obrotu i wykorzystania importowanego zboża i rzepaku na inne cele niż określone w zgłoszeniu celnym. Przykładowo Delegatura NIK w Rzeszowie stwierdziła w Podkarpackim Urzędzie Celno-Skarbowym dopuszczenie do obrotu 22 ton kukurydzy z Ukrainy bez kontroli urzędowej granicznego lekarza weterynarii.
Problemem dla krajowego rynku rolnego było zboże i rzepak z Ukrainy, które zostawało na terenie Polski, a nie tranzyt tych towarów do innych państw. NIK zwraca jednak uwagę, że w kwietniu 2023 r. KAS wprowadziła dodatkowy rodzaj zabezpieczeń pojazdów transportujących przez terytorium Polski ukraińskie zboże i inne produkty rolne. Obok wykorzystywanych już elektronicznych plomb z modułem GPS, transporty były konwojowane przez funkcjonariuszy służby celno-skarbowej. Zdaniem NIK było to działanie nadmierne, generujące koszty, w dodatku nie wynikało z analizy ryzyka, a zostało podjęte jedynie w celu uzyskania efektu medialnego. Ryzyko naruszenia przepisów dotyczących procedury tranzytu było bowiem nieznaczne i wyniosło 0,1%. Konwoje zboża spowodowały również znaczne zaangażowanie funkcjonariuszy administracji celno-skarbowej, stwarzając przy tym ryzyko nienależytego wykonywania innych zadań. Koszty konwojowania transportów zbóż i rzepaku z Ukrainy przez funkcjonariuszy KAS zostały poniesione przez Skarb Państwa. Ministerstwo Finansów oraz organy KAS nie mogły oszacować jednak wysokości tych kosztów, wobec nieokreślenia zasad ich obliczania w przepisach prawa.
NIK wskazuje, że obowiązujący od ponad sześciu lat w ustawie o KAS stan prawny w tym zakresie nie uległ zmianie. Konieczna zatem jest zmiana przepisów prawa dotycząca określenia zasad i wysokości kosztów zarządzanych konwojów, co wyeliminowałoby ryzyko narażania Skarbu Państwa na ponoszenie nieoszacowanych wydatków związanych z konwojowaniem towarów i sprzyjałoby realizacji zasady celowego, racjonalnego i oszczędnego wydatkowania środków publicznych.
Zdaniem NIK priorytetem dla rządu powinno być opracowanie systemowych rozwiązań zapewniających stabilność rynku rolnego, w tym funkcjonowania polskich producentów rolnych, co sprzyjać będzie bezpieczeństwu żywnościowemu kraju. Należy również podjąć działania oparte na merytorycznej analizie, polegające na wypracowaniu porozumienia, aby w przyszłości uniknąć kolejnych zakłóceń spowodowanych importem towarów rolno-spożywczych z Ukrainy. Z kolei realizacja wniosków pokontrolnych powinna przyczynić się do rozwoju krajowego sektora rolno-spożywczego, a także wzmocnić pozycję Polski na światowym rynku tych produktów.
Wnioski
Do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o opracowanie systemowych rozwiązań eliminujących zagrożenia dla rynku produktów rolnych w dłuższej perspektywie, w celu zapewnienia stabilności jego funkcjonowania i zagwarantowania bezpieczeństwa żywnościowego kraju.
Do Ministra Finansów o podjęcie prac legislacyjnych w celu zmiany ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Należy wprowadzić przepis upoważniający właściwego ministra do określenia w drodze rozporządzenia wysokości i sposobu obliczenia wydatków Skarbu Państwa w zakresie zarządzenia konwoju towarów w ramach kontroli celno-skarbowej.
Do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Ministra Finansów o efektywniejszą współpracę w zakresie importu i obrotu zboża oraz rzepaku z Ukrainy.