W ocenie Najwyższej Izby Kontroli działania rządu związane z organizacją importu i dystrybucji węgla kamiennego w związku z wprowadzeniem embarga na dostawy z Rosji nie były prawidłowe.
Zostały one podjęte z opóźnieniem i bez koordynacji pomiędzy uczestniczącymi w nich podmiotami. W efekcie spowodowało to nadmierne koszty po stronie finansów publicznych i przyniosło negatywne skutki dla polskiego sektora górnictwa węgla kamiennego. Stwierdzone nieprawidłowości po stronie Ministerstwa Aktywów Państwowych były podstawą skierowania przez NIK do Prokuratury zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez ówczesnego ministra Jacka Sasina, który nie dopełnił obowiązku prawidłowego sprawowania nadzoru właścicielskiego w zakresie realizacji poleceń Prezesa Rady Ministrów.
Sytuacja międzynarodowa
W wyniku agresji Rosji na Ukrainę, 30 marca 2022 r. do Sejmu wpłynął projekt ustawy o przeciwdziałaniu agresji na Ukrainę. W projekcie określono m.in. zakaz przywozu i tranzytu przez terytorium Rzeczypospolitej Polskiej węgla pochodzącego z obszarów Federacji Rosyjskiej. Projekt ustawy został przyjęty przez Sejm 13 kwietnia Sejm w brzmieniu proponowanym przez Radę Ministrów i wprowadził zakaz sprowadzania na terytorium Polski węgla z Rosji i Białorusi od 16 kwietnia 2022 r. Równolegle, 8 kwietnia 2022 r. Rada Unii Europejskiej podjęła decyzję o wprowadzeniu od 10 sierpnia 2022 r. zakazu importu węgla rosyjskiego przez państwa członkowskie. Embargo zbiegło się ze wzmożonym popytem na węgiel i wzrostem jego cen na światowych rynkach, przy niewystarczającej podaży i wzroście kosztów wydobycia.
Bezpośrednio po wybuchu wojny, Minister Klimatu i Środowiska, we współpracy z Ministrem Aktywów Państwowych, złożyła 4 marca 2022 r. wniosek do Prezesa Rady Ministrów o rozważenie możliwości zakupu węgla kamiennego z importu, celem utworzenia rezerwy strategicznej obok Programu Rezerw Strategicznych. Ostatecznie polecenia dokonania zakupu i przetransportowania do Polski 5 milionów ton węgla o parametrach pozwalających na wykorzystanie go przez gospodarstwa domowe zostały wydane przez Prezesa Rady Ministrów spółkom Węglokoks S.A. oraz PGE Paliwa Sp. z o.o. dopiero 13 lipca 2022 r. Następnie (25 lipca 2022 r.) Prezes Rady Ministrów wydał PKP CARGO S.A. polecenie transportu dostarczonego węgla do punktów, z których paliwo miało trafić do konsumentów. Polecenia, o których tutaj mowa, to decyzje administracyjne wydawane na podstawie przepisów ustawy o zarządzaniu kryzysowym (art. 7a), które podlegają natychmiastowemu wykonaniu z chwilą ich doręczenia lub ogłoszenia oraz nie wymagają uzasadnienia.
Zaangażowanie samorządów w dystrybucję węgla
Ustawa o preferencyjnym zakupie węgla weszła w życie 3 listopada 2022 r. Określono w niej katalog podmiotów, od których gminy mogły kupować węgiel po preferencyjnej cenie nie wyższej niż 1,5 tys. zł. Wśród tych podmiotów były spółki importujące węgiel – Węglokoks S.A. i PGE Paliwa Sp. z o.o. Następnie gminy miały sprzedawać węgiel uprawnionym mieszkańcom w cenie nie wyższej niż 2 tys. zł za tonę. Zgodnie z ustawą, importerzy węgla mogli wystąpić o rekompensaty do Skarbu Państwa z tytułu pokrycia kosztów zakupu węgla. Środki na ich wypłatę pochodziły z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19. Należy podkreślić, że przyjęte mechanizmy nie brały pod uwagę ryzyka związanego z możliwym rychłym spadkiem cen węgla na rynku światowym i krajowym, który mógł przynieść skutki w postaci zostawienia gmin z dużymi ilościami węgla, który ze względu na cenę i parametry techniczne (węgiel drobny pozostały po procesie odsiewania frakcji grubych) nie będzie mógł znaleźć nabywcy. Realność takiego ryzyka ilustruje poniższy wykres. W pierwszym kwartale 2022 r. obserwowany był wyraźny skok cen węgla, po którym nastąpił okres fluktuacji, a następnie ogólny trend spadkowy.
Wyniki kontroli doraźnej
W niniejszej informacji wykorzystano ustalenia z przeprowadzonej przez NIK kontroli doraźnej I/22/001 – Pokrycie krajowego zapotrzebowania na surowce energetyczne. Kontrola dotyczyła kwestii zaopatrzenia wytwórców energii w węgiel kamienny oraz gaz ziemny jako kluczowe paliwa wykorzystywane do produkcji energii w obliczu zagrożenia dostaw związanym z wojną w Ukrainie. Najwyższa Izba Kontroli wskazywała, że w procesie legislacyjnym ustawy o przeciwdziałaniu wspieraniu agresji na Ukrainę, w której zakazano importu i tranzytu węgla z Rosji i Białorusi, nie oszacowano wpływu tej regulacji na sektor finansów publicznych i gospodarkę. Dodatkowo, opieszałość w zawarciu umów ze spółkami, które miały zakupić i przetransportować węgiel na polecenie Prezesa Rady Ministrów, skutkowała tym, że spółkom nie zrekompensowano kosztów zakupu i transportu węgla (do czasu zakończenia kontroli). Również źródło finansowania tego polecenia zostało ustalone niezgodnie z przepisami.
Uzasadnienie niniejszej kontroli
Najwyższa Izba Kontroli wystąpiła z inicjatywą własną przeprowadzenia niniejszej kontroli z uwagi na znaczną skalę środków przeznaczonych na interwencyjny zakup węgla. Zgodnie z postanowieniami ustawy o preferencyjnym zakupie węgla, ustalono maksymalny limit wydatków z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 na rekompensaty dla podmiotów wprowadzających węgiel do obrotu w 2023 roku wynoszący 4,9 mld zł. Tak duża skala wydatków uzasadnia sprawdzenie czy działania związane z importem i dystrybucją węgla na krajowy rynek na potrzeby gospodarstw domowych prowadzone były w sposób skuteczny, efektywny i oszczędny.
Koszty uzupełnienia braków węgla – którego import z Rosji w poprzednich latach systematycznie wypierał z gospodarstw domowych i użytku komunalnego paliwo krajowego pochodzenia (najczęściej ze względu na jego niską jakość i wysokie ceny dyktowane przez krajowych producentów) – nie były jedynymi wydatkami, którym NIK postanowiła się przyjrzeć. Z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 przeznaczono 16,5 mld zł na sfinansowanie dodatków węglowych. Ostateczne rozliczenie wydatków na ich sfinansowanie nastąpi w terminie do 30 czerwca 2025 r., kiedy to wojewodowie przedstawią ministrowi właściwemu do spraw energii zbiorczą informację o liczbie toczących się postępowań w sprawie wypłaty dodatku. Dodatek węglowy w wysokości 3 tys. zł przeznaczony był dla gospodarstw domowych, dla których głównym źródłem ogrzewania były instalacje zasilane węglem. W tym rozwiązaniu nie przyjęto kryteriów dochodowych. Z drugiej strony, nie wprowadzono żadnych mechanizmów kontrolnych wiążących wypłatę dodatku z realnym zakupem węgla.
Kontrolą objęto podmioty zaangażowane w import węgla do Polski oraz wybrane gminy, które dokonały zakupu węgla pochodzącego z importu na warunkach określonych w ustawie o preferencyjnym zakupie węgla. Celem przeprowadzonej kontroli była ocena działań związanych z zapewnieniem dostępu do węgla kamiennego na terenie kraju w sytuacji ograniczenia dostaw z Rosji poprzez wprowadzenie embarga. Skupiono się na ocenie skuteczności działań podejmowanych przez podmioty zaangażowane w import węgla oraz na zgodności działań gmin z przepisami ustawy o preferencyjnym zakupie węgla.
Embargo bez okresu przejściowego
Zarówno Polska, jak i Unia Europejska podejmowały działania będące odpowiedzią na pełnoskalową agresję Rosji na Ukrainę. Należy jednak podkreślić, że radykalny środek nacisku międzynarodowego, jakim jest embargo, został użyty przez Polskę wcześniej, niż uczyniono to w pozostałych krajach UE. Szybkość z jaką polski rząd zdecydował się na embargo węgla kamiennego kontrastuje z brakiem analogicznych działań względem LPG, który również jest kupowany w ogromnych ilościach od Rosji (w 2022 r. rosyjski gaz stanowił 65% całkowitego importu gazu do krajów UE). Działania polskiego rządu i UE różni wprowadzenie okresu przejściowego. Rada Unii Europejskiej wprowadziła zakaz importu węgla rosyjskiego, z zachowaniem okresu przejściowego do dnia 10 sierpnia 2022 r. Z kolei Sejm przyjął ustawę wprowadzającą zakaz sprowadzania do Polski węgla z Rosji i Białorusi 13 kwietnia 2022 r., a zaczęła ona obowiązywać już 16 kwietnia. Prezes Rady Ministrów nie udzielił odpowiedzi na pytanie zadane w ramach niniejszej kontroli, dotyczące przyczyn niezachowania w Polsce okresu przejściowego na wzór prawodawstwa europejskiego.
Wprowadzeniu embarga nie towarzyszyła analiza skutków dla finansów publicznych i polskiego rynku węgla. Już 24 lutego 2022 r. Minister Klimatu i Środowiska wystosowała do Ministra Aktywów Państwowych pismo w sprawie skutków potencjalnego braku dostaw węgla kamiennego z importu z Rosji, który w poprzednich latach uzupełniał krajowy bilans paliwowo-energetyczny, zwłaszcza w sektorze odbiorców indywidualnych, w tym w gospodarstwach domowych. Minister Klimatu i Środowiska poinformowała o planowanym wniosku do Prezesa Rady Ministrów dotyczącym konieczności zwiększenia przez Rządową Agencję Rezerw Strategicznych zapasów węgla kamiennego do maksymalnego poziomu lub utworzenia rezerwy strategicznej tego surowca. Mimo to, uzupełnianie braków węgla na rynku rozpoczęto dopiero cztery miesiące po wprowadzeniu embarga.
Nadmiar węgla
Ustalając ilość węgla jaką należało sprowadzić, Premier nie uwzględnił jednak faktu, iż w handlu międzynarodowym prowadzonym drogą morską przedmiotem obrotu jest prawie wyłącznie węgiel niesortowany, co wynika z charakterystyki technicznej tego paliwa – w trakcie transportu i przeładunku ulega ono bowiem naturalnemu kruszeniu. Z uwarunkowań tych wynikało, że uzyskanie węgla nadającego się do wykorzystania przez odbiorców komunalnych w ilości określonej w poleceniach Prezesa Rady Ministrów możliwe będzie dopiero po przesianiu lub odpowiednim przetworzeniu około 4–5 razy większej ilości węgla niesortowanego. Analiza przedkontrolna wykazała, że spółki sygnalizowały, że dostarczając węgiel dla odbiorców komunalnych, ponoszą istotne ryzyko wynikające z trudności sprzedaży drobnego węgla, jaki pozostanie w ich dyspozycji po procesie odsiewania frakcji nadających się do wykorzystania w gospodarstwach domowych. Podmioty te wskazywały także na problemy logistyczne oraz koszty wynikające z posiadania nadmiernych zapasów węgla drobnego. Z kolei pojawienie się w obrocie importowanego drobnego węgla energetycznego mogło spowodować ograniczenie możliwości zbywania tego rodzaju paliwa przez polskich przedsiębiorców górniczych.
W efekcie, ze sprowadzonych 7,5 mln ton węgla (52% pochodziło z Kolumbii) tylko 700 tys. ton zostało dostarczone do gmin na warunkach określonych w ustawie o preferencyjnym zakupie węgla. Pozostała część niezagospodarowanego węgla stanowiła nadwyżkę, wpływając tym samym na ogólną nieplanowaną podaż węgla w kraju, zaburzając tym samym równowagę rynku w tym obszarze. Skutkiem tej nadwyżki było zapełnienie składowisk węgla u jego producentów i w elektrowniach. W przypadku Polskiej Grupy Górniczej S.A. na koniec 2023 r. nastąpił wzrost zapasów surowca na zwałach o 1 mln ton, w porównaniu do stanu na koniec 2022 r. W I kwartale 2024 r. zapasy węgla w PGG S.A. zwiększyły się o kolejne ponad 400 tys. ton. W konsekwencji konieczne było korzystanie w większym stopniu z dopłat do redukcji zdolności produkcyjnych, w ramach mechanizmu wsparcia publicznego sektora górnictwa węgla kamiennego, w celu stopniowego wygaszania działalności wydobywczej. Wsparcie to nie zostało jeszcze notyfikowane przez Unię Europejską, co rodzi ryzyko konieczności zwrotu uzyskanej pomocy publicznej jako nienależnej.
Finansowy chaos
Premier w wydanych przez siebie poleceniach wskazywał niekonsekwentnie źródła finansowania zakupu i transportu węgla. Źródła finansowania nie wskazali także wyznaczeni w poleceniach ministrowie, co sprawiło, że spółki realizujące polecenia Premiera działały przez ponad 12 miesięcy w warunkach niepewności i ponosiły ryzyko związane z nierzetelnym przygotowaniem operacji. Minister Klimatu i Środowiska do 2023 r. nie zapewnił środków na pokrycie kosztów zakupów węgla, a Minister Aktywów Państwowych Sasin do dzisiaj nie oszacował kosztów wewnątrzkrajowego transportu węgla i nie zapewnił środków na ich pokrycie.
Dodatkowo Minister Aktywów Państwowych nie zawarł umowy z PKP CARGO S.A., przez co Węglokoks S.A. i PGE Paliwa Sp. z o.o. zmuszone były do pokrywania kosztów transportu zakupionego węgla na ich składowiska w kraju ze środków własnych. Opłaty na rzecz PKP CARGO S.A. uwzględniały potencjalny zysk przewoźnika, przez co zwrot kosztów dla spółek importujących węgiel ze środków publicznych będzie o ok. 82 mln zł większy niż byłyby w przypadku, gdyby koszty transportu węgla były pokrywane bezpośrednio przez Ministra Aktywów Państwowych w przypadku zawarcia przez niego umowy z PKP CARGO S.A. Refundacja przez Skarb Państwa części kosztów transportu węgla została dokonana ze środków Funduszu Przeciwdziałania COVID-19. Tymczasem finansowanie transportu węgla powinno być dokonane ze środków budżetu państwa. W efekcie wydatkowano środki publiczne z pominięciem przepisów ustawy o finansach publicznych.
Należy zaznaczyć, że Prezes Rady Ministrów zdawał sobie sprawę z ryzyka podwójnego finansowania tych samych kosztów w ramach umów dotyczących transportu węgla zawieranych przez MKiŚ oraz MAP. Świadczy o tym pismo z 15 września 2022 r. do Ministra Aktywów Państwowych, w którym zwrócił uwagę na potrzebę konsultacji projektów umów zawieranych w następstwie wydanych poleceń.
Najwyższa Izba Kontroli zwraca uwagę na nierzetelne działania Ministra Aktywów Państwowych związane z wypłatą rekompensat dla importerów, o których mowa w ustawie o preferencyjnym zakupie węgla. Skutkowało to opóźnieniami w wypłacie rekompensat dla przedsiębiorców sprzedających importowany węgiel gminom. Działania te prowadziły do finansowania procesu sprzedaży węgla ze środków własnych przedsiębiorstw.
W systemie dystrybucji węgla uczestniczyło 2 494 gmin i Pośredniczących Podmiotów Węglowych (z czego 50% nabyło węgiel importowany) oraz 6 podmiotów wprowadzających do obrotu – 4 przedsiębiorstwa górnicze i 2 importerów. Łączna ilość węgla wynikająca z zawartych umów w okresie od 2022 r. do 30 kwietnia 2023 r. wyniosła niecałe 3 mln ton, z czego gminy odebrały ok. 2 mln ton. Według stanu na 29 sierpnia 2023 r. w gminach pozostawało 59,7 tys. ton węgla, co stanowiło 2,9% całości wolumenu odebranego przez gminy od podmiotów wprowadzających węgiel do obrotu.
Pomimo stwierdzonych nieprawidłowości, działania Ministra Aktywów Państwowych, spółek importujących oraz gmin zaangażowanych w dystrybucję importowanego węgla, pozwoliły zapewnić ciągłość dostaw tego surowca gospodarstwom domowym.
Wnioski
Kontrola NIK wykazała braki koordynacji działań między naczelnymi organami państwa w organizacji procesu interwencyjnego zakupu węgla. W związku z tym istnieje pilna potrzeba wprowadzenia rozwiązań systemowych gwarantujących bezpieczeństwo energetyczne państwa przy jednoczesnej dbałości o finanse publiczne. Dlatego Najwyższa Izba Kontroli wnosi do Prezesa Rady Ministrów o opracowanie systemu zarządzania i kontroli, który zapewni należytą koordynację działań w tym obszarze. Wprowadzenie takich rozwiązań powinno przyczynić się do optymalizacji wydatków publicznych oraz zapewnienia sprawnego funkcjonowania instytucji państwowych w sytuacjach kryzysowych.
Najwyższa Izba Kontroli skierowała zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez Ministra Aktywów Państwowych, który nie dopełnił obowiązku prawidłowego sprawowania nadzoru właścicielskiego w zakresie realizacji zadania objętego poleceniem Prezesa Rady Ministrów dotyczącym priorytetowego przetransportowania importowanego węgla. Skutkiem tego było pozbawienie możliwości zapewnienia racjonalnego i gospodarnego wydatkowania środków publicznych, co spełnia przesłankę art. 231 § 1 Kodeksu karnego.