Mimo coraz większej skali ochrony przeciwpowodziowej Żuław region ten nadal nie jest bezpieczny.
Wiele kluczowych inwestycji wciąż czeka na realizację, a ich wstrzymanie związane jest z brakiem funduszy. Brak tych inwestycji stwarza ryzyko katastrofy na terenie Żuław i aglomeracji Gdańska. Odrębnym problemem są coraz liczniejsze siedliska objętych ochroną gatunkową bobrów europejskich, niszczących infrastrukturę przeciwpowodziową.
Delta Wisły wraz z Żuławami Wiślanymi (dalej: Żuławy) to zaledwie 1% powierzchni kraju. Jednak z racji leżących tu obszarów depresji oraz intensywnej działalności człowieka (250 000 mieszkańców) stanowią obszar szczególny. Ogromne znaczenie ma dla nich prawidłowe utrzymanie infrastruktury przeciwpowodziowej, od której uzależnione jest funkcjonowanie systemu przyrodniczo-technicznego Żuław. Ryzyko powodzi, i tak na Żuławach najwyższe w skali kraju, potęguje się w związku ze zmianami klimatycznymi i idącymi za nimi zjawiskami ekstremalnymi oraz podwyższaniem poziomu wód Bałtyku. Wzrost tego zagrożenia wynika także z presji urbanizacyjnej na tereny bezpośrednio sąsiadujące z Żuławami.
Na Żuławach działają kluczowe dla regionu Dolnej Wisły zakłady przemysłowe – m.in. Rafineria w Gdańsku Grupy PKN Orlen, Grupa Azoty „Fosfory” Sp. z o.o. czy Zakłady Alstom Power. Żuławy to także region ważny rolniczo (żyzne gleby, w tym mady) i turystycznie (Zamek Krzyżacki w Malborku, Główne i Dolne Miasto w Gdańsku, Stare Miasto i Wyspa Spichrzów w Elblągu).
Wody Polskie administrowały tu urządzeniami wodnymi, w tym budowlami, służącymi ochronie przeciwpowodziowej Żuław, w szczególności wałami przeciwpowodziowymi rzek i kanałów, dziewięcioma stopniami wodnymi, pięcioma wrotami przeciwsztormowymi, pięcioma zaporami, 545 ostrogami na żuławskim odcinku Wisły, dwiema kierownicami ujścia Wisły do Zatoki Gdańskiej, 98 stacjami pomp i 429 kanałami.
Niniejsza kontrola NIK, przeprowadzona przez Delegaturę w Gdańsku, służyła sprawdzeniu, czy powstałe w 2018 r. Wody Polskie skutecznie działają na rzecz zwiększenia ochrony Żuław przed powodziami.
Żuławy Wiślane to bardzo ważny obszar dla gospodarki, o glebach wysokiej żyzności (gł. mady) i wielu kluczowych zakładach przemysłowych. Jednak ochrona przeciwpowodziowa Żuław realizowana przez Wody Polskie nie osiągnęła wystarczającego poziomu.
Skuteczność ochrony przeciwpowodziowej Żuław zwiększono – dzięki odpowiednim inwestycjom, na które w latach 2018-2023 (do 30 czerwca) wydano ponad 221 mln zł. Przede wszystkim o cztery nowe jednostki zwiększono flotę lodołamaczy służącą zapewnieniu zimowej osłony przed powodziami zatorowymi na Dolnej Wiśle. Trzeba jednak zauważyć, że w ostatnich latach nie zachodziła konieczność lodołamania – z uwagi na cieplejsze zimy i stan wody. Należy jednak dodać, że Wody Polskie prawidłowo organizowały zimową osłonę przeciwpowodziową na Dolnej Wiśle (m.in. zapewniono odpowiednią flotę lodołamaczy z wykwalifikowanymi załogami) w celu uniknięcia zagrożeń zatorami lodowymi i ułatwienia bezkolizyjnego spływu lodów i wód.
Inne zrealizowane inwestycje to:
- poprawa zabezpieczenia przed cofką, czyli powodzią sztormową od Zalewu Wiślanego, miasta Nowy Dwór Gdański i okolicznych terenów (nowe wrota przeciwsztormowe na rzece Tudze),
- stworzenie portu dla lodołamaczy na Martwej Wiśle (Przegalina),
- odbudowa 19 ostróg na Wiśle, które ograniczają ryzyko powstania powodzi zatorowej w tych lokalizacjach,
- przebudowa dwóch stacji pomp,
- budowa budowli odcinającej koryto Kanału Wysokiego od wód Kanału Piaskowego,
- remont wałów rzeki Fiszewki.
Zrealizowane przedsięwzięcia nie zredukowały w zadowalającym stopniu ryzyka powodzi w Delcie Wisły. Tymczasem skuteczne zarządzanie tym ryzykiem wymaga długofalowych, kierunkowych i celowych działań na rzecz rozwoju i modernizacji infrastruktury przeciwpowodziowej na Żuławach.
Brak realizacji koniecznych zadań inwestycyjnych nastąpił z powodu niezapewnienia dostatecznego finansowania – łączna kwota niedoboru przekracza 1 mld zł. Takich niezrealizowanych zadań, uznanych za priorytetowe dla ograniczenia ryzyka powodziowego, przewidzianych dla Żuław w Programie Planowanych Inwestycji (PPI) Wód Polskich, było aż 89 na 95. Do kluczowych inwestycji, których nie zdołano sfinansować, należy odbudowa kolejnych ostróg na Dolnej Wiśle, a wiele z nich wymaga remontu.
Zaniechanie odbudowy ostróg może przyczynić się do erozji wałów i utrudnienia lub uniemożliwienia pracy lodołamaczy, a to ze względu na brak odpowiednich głębokości tranzytowych. Zagrożenie powodziowe przez to wzrasta i nawet te przedsięwzięcia, które zdołano zrealizować, nie zredukowały w zadowalającym stopniu ryzyka powodzi w Delcie Wisły. Przerwanie wałów Wisły w tym regionie oznaczałoby poważne zagrożenie dla życia i zdrowia setek tysięcy mieszkańców aglomeracji Gdańska i okolic, a ew. straty w infrastrukturze oszacowano na 3,8 mld zł. Do tego należy dodać znaczące skażenie środowiska wskutek potencjalnego zalania hałd i składowisk substancji chemicznych, oczyszczalni ścieków, rafinerii czy innych ważnych obiektów infrastruktury kanalizacyjnej i drogowej.
Dlatego należy jak najszybciej wdrożyć działania na rzecz przywrócenia budowli regulacyjnych Wisły na odcinku żuławskim w całości do stanu dobrego.
Skontrolowane jednostki organizacyjne Wód Polskich – Zarządy Zlewni w Gdańsku, Tczewie i Elblągu prawidłowo planowały i realizowały zadania utrzymaniowe.
W badanym okresie Zarządy Zlewni przyjęły 247 zadań remontowych i utrzymaniowych, z czego ukończono 218, pozostałe były w trakcie realizacji. W efekcie wykonanych zadań zapewniano utrzymanie w odpowiednim stanie technicznym rzek, kanałów i urządzeń wodnych, a w wypadku robót awaryjnych – przywrócono sprawność urządzeń.
Pośród utrzymywanych urządzeń wodnych najlepszy stan techniczny prezentowały stacje pomp – w 91% oceniony jako dobry, pozostałe były w stanie dostatecznym. Podobnie w dobrym bądź dostatecznym stanie były wrota przeciwsztormowe i inne budowle hydrotechniczne – wyjąwszy wały przeciwpowodziowe rzek i kanałów na Żuławach: na 193 odcinki rzek i kanałów położonych na Żuławach cztery znajdowały się w stanie niedostatecznym.
Planowanie zadań związanych z utrzymaniem wód i związanych z nimi obiektów opierało się na zgłaszanych przez Zarządy Zlewni potrzebach w zakresie prac utrzymaniowych. Na podstawie tych zgłaszanych potrzeb ustalano podział środków finansowych między poszczególne jednostki, w efekcie czego Zarządy Zlewni dostosowywały plany potrzeb do otrzymanych limitów, zmniejszając zakres zadań lub obniżając priorytet niektórych zadań. Zatem kluczowym kryterium wyboru zadań do realizacji było zapewnienie dla nich finansowania w ramach przyznanego limitu środków finansowych, a nie rzeczywista potrzeba ich wykonania. W ocenie NIK nie była to praktyka optymalna, ponieważ nie brała pod uwagę analizy celowości i istotności zgłaszanych potrzeb w kontekście całego systemu ochrony przeciwpowodziowej Żuław, z uwzględnieniem czynników bezpieczeństwa powodziowego.
Mieszczący się w Gdańsku Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej (RZGW), wchodzący w skład Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, nie weryfikował również planowanych zadań w zakresie utrzymania przez Zarządy Zlewni wód oraz pozostałego mienia Skarbu Państwa związanego z gospodarką wodną, w tym na Żuławach, o wartości 160 617 tys. zł, pod kątem ich zgodności z PUW, co stanowiło naruszenie regulaminu organizacyjnego Wód Polskich. Tym samym wydatki Wód Polskich na wykonanie przez trzy Zarządy Zlewni zadań utrzymaniowych zostały zrealizowane bez sprawdzenia ich zgodności z PUW, choć było to istotne dla dokonania oceny prawidłowości i racjonalności wykonania tych zadań.
NIK stwierdziła brak obowiązkowych kontroli technicznych 528 (na 545) ostróg na żuławskim odcinku Wisły (na co Izba zwracała uwagę już podczas podobnej kontroli w 2016 r). Przy okazji – również w wypadku tych 528 ostróg Zarząd Zlewni w Tczewie prowadził książki obiektu budowlanego z naruszeniem prawa budowlanego.
Wyniki kontroli stanu technicznego urządzeń wodnych umieszczano w protokołach, które nie zawsze ujmowały wszystkie wymagane informacje. Wskazane w tych protokołach zalecenia w stosunku do stwierdzanych nieprawidłowości nie zawsze były realizowane, aczkolwiek nigdy wskutek nieuzasadnionego zaniechania, natomiast czasami z powodu braków kadrowych i finansowych.
Z kolei RZGW, wbrew obowiązującemu go zakresowi zadań, nie gromadził dokumentacji nt. stanu technicznego i stanu bezpieczeństwa urządzeń wodnych, w tym budowli, służących ochronie przeciwpowodziowej Żuław, co wykluczało skuteczny nadzór i reagowanie na potencjalne nieprawidłowości.
Wojewodowie Pomorski i Warmińsko-Mazurski do czasu zakończenia kontroli nie przyjęli nowego planu utrzymania wód (PUW), który objąłby Żuławy, choć termin na to minął 22 grudnia 2021 r. Przyczyną tego był brak wniosku Wód Polskich o przyjęcie PUW. Umowa na opracowanie planów utrzymania wód wraz z przeprowadzeniem strategicznej oceny oddziaływania na środowisko podpisana przez Wody Polskie w lutym 2024 r. otwiera drogę do przyjęcia PUW dopiero w listopadzie 2025 r., czyli prawie cztery lata po terminie ustawowym.
Korzystanie z wód uwarunkowane jest pozwoleniami wodnoprawnymi, które wszystkim podmiotom w kraju wydają Wody Polskie, dla nich samych zaś decyzje takie wydaje Minister Infrastruktury.
Tymczasem bez wymaganych zezwoleń eksploatowano m.in. 24 stacje pomp służące do odwadniania 42,1 tys. ha terenów w regionie żuławskim. Tym samym Wody Polskie, które odpowiadają w Polsce za zgodne z przepisami korzystanie z wód, same łamały prawo w tym zakresie. Podobnie bez wymaganych zezwoleń użytkowano stopnie wodne: Gdańska Głowa na Szkarpawie (od 11 maja 2021 r.) i Przegalina na Martwej Wiśle (29 czerwca 2021 r.).
Ponadto Zarząd Zlewni w Elblągu odwadniał grunty i uprawy znajdujące się na obszarach o łącznej powierzchni 2,7 tys. ha, choć nie wiedział i nie starał się dowiedzieć, czy kolejne pięć stacji pomp ma pozwolenia wodnoprawne dotyczące odwadniania tych obszarów.
RZGW prawidłowo czuwał nad kształtowaniem zagospodarowania przestrzennego obszarów szczególnego zagrożenia powodziowego. Wyłącznie w uzasadnionych wypadkach RZGW wydawał też decyzje zwalniające od zakazów wykonywania robót lub czynności, które mogą wpływać na szczelność lub stabilność wałów przeciwpowodziowych.
Istotnym problem do rozwiązania pozostaje rosnąca populacja bobrów europejskich. Ten chroniony ssak niszczy infrastrukturę przeciwpowodziową na Żuławach, ryjąc nory w wałach (zwiększając tym samym ryzyko powodziowe) i wznosząc swoje tamy. Na likwidację tych bobrzych „instalacji” i naprawę szkód wydano w badanym okresie prawie 9 mln zł.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (RDOŚ) w Gdańsku poinformował, że w pomorskiej części Żuław następuje wzrost populacji bobrów europejskich, które niszczą infrastrukturę przeciwpowodziową. Podobną tendencję zaobserwował RDOŚ w Olsztynie, podając, że na koniec 2022 r. wielkość populacji wynosiła ok. 18 500 bobrów. Bobry europejskie są objęte częściową ochroną, co oznacza m.in. zakaz umyślnego zabijania, zakłócania ich życia w naturalnym środowisku, a także niszczenia lub uszkadzania nor, żeremi, tam i innych schronień. Natomiast zgodnie z ustawą o ochronie przyrody RDOŚ na obszarze swojego działania może zezwolić w stosunku do bobrów europejskich na czynności podlegające zakazom.
Podejmowane obecnie na Żuławach działania, ograniczające populację bobrów ze względu na zagrożenie powodziowe, mają ograniczony charakter i nie wpływają na poprawę stanu zagrożenia przeciwpowodziowego na tym obszarze. W okresie objętym kontrolą zarządzenia i decyzje RDOŚ w Gdańsku i Elblągu zezwalały m.in. na umyślne płoszenie lub niepokojenie bobrów, niszczenie lub usuwanie nor bobrzych w wałach przeciwpowodziowych i tam na ciekach oraz niszczenie siedlisk lub ostoi będących obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji i żerowania bobrów. NIK stwierdziła, że gdański RZGW nie zadbał o pozwolenia na czynności podlegające zakazom w stosunku do bobrów europejskich, przez co brak było możliwości przeprowadzenia w odpowiednim czasie prac zabezpieczających stabilność wałów przeciwpowodziowych, które zostały uszkodzone przez bobry, lub powstawało ryzyko konieczności ich przeprowadzenia (aby chronić ludzi i mienie przed ewentualną powodzią). W związku z powyższym, w 2020 r. i 2021 r. Zarząd Zlewni w Gdańsku bez wymaganego pozwolenia RDOŚ w Gdańsku zniszczył lub usunął pięć nor wydrążonych w wałach przeciwpowodziowych przez bobry. Zdaniem NIK działania te podjęto w trybie awaryjnym w celu zapobieżenia powodzi.
RZGW prawidłowo realizował politykę informacyjną i edukacyjną dotyczącą ochrony Żuław przed powodzią oraz ograniczania jej skutków, polegającą w szczególności na przeprowadzeniu kampanii edukacyjno-informacyjnej i kampanii promocyjnych w ramach projektów dofinansowanych przez Unię Europejską.
W ramach niniejszej kontroli Delegatura NIK w Gdańsku zleciła Wojewódzkim Inspektorom Nadzoru Budowlanego w Gdańsku i Olsztynie przeprowadzenie kontroli doraźnych w Zarządach Zlewni w zakresie stanu technicznego oraz przydatności do użytkowania wybranych budowli i urządzeń przeciwpowodziowych administrowanych przez te jednostki organizacyjne Wód Polskich. NIK powołała też biegłego w dziedzinie inżynierii i gospodarki wodnej, który na podstawie swoich badań wydał opinię co do wyboru i realizacji zadań służących ochronie przeciwpowodziowej Żuław oraz ich efektów (m.in. wpływ wykonanych zadań na skuteczność ochrony przeciwpowodziowej). Ponadto biegły ocenił poszczególne działania/zadania pod względem ich znaczenia (istotności) dla ochrony przeciwpowodziowej Żuław, zakresu i pilności realizacji. Wyniki zleconych kontroli doraźnych oraz badań biegłego wykorzystano w informacji o wynikach kontroli.
NIK skierowała zawiadomienia:
- do prokuratury – w związku z przeprowadzeniem okresowych kontroli stanu technicznego niektórych obiektów budowlanych w zakresie instalacji elektrycznej i piorunochronnej przez osobę zawieszoną w prawach członka Izby Inżynierów Budownictwa, a więc nieposiadającą prawa wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie,
- do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego – o niedopełnieniu obowiązku poddania niektórych budowli wymaganym okresowym kontrolom stanu technicznego,
- do właściwego powiatowego inspektora nadzoru budowlanego – w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie pracownika Wód Polskich zawieszonego w prawach członka Izby Inżynierów Budownictwa, który przeprowadził kontrole okresowe stanu technicznego stacji pomp w zakresie instalacji elektrycznej i odgromowej,
a ponadto powiadomiła Ministra Infrastruktury o szczególnym korzystaniu przez Zarządy Zlewni z wód bez wymaganych pozwoleń wodnoprawnych.
Wnioski
Najwyższa Izba Kontroli wnosi o:
Minister Infrastruktury
- podjęcie skutecznych działań w celu ograniczenia ryzyka powodziowego na Żuławach, m.in. poprzez zapewnienie Wodom Polskich środków finansowych na realizację najistotniejszych zadań,
- wdrożenie skutecznych rozwiązań, w ramach współdziałania z Ministrem Klimatu i Środowiska, w celu zmniejszenia rozmiarów szkód w infrastrukturze przeciwpowodziowej, wyrządzanych przez bobra europejskiego na Żuławach, z zachowaniem we właściwym stanie ochrony tego gatunku;
Prezes Wód Polskich
- kontynuowanie działań mających na celu niezwłoczne złożenie do właściwych wojewodów wniosków o przyjęcie planów utrzymania wód obejmujących swoim zakresem obszar Żuław,
- wzmocnienie nadzoru nad działalnością terenowych jednostek organizacyjnych Wód Polskich bezpośrednio odpowiedzialnych za ochronę przeciwpowodziową Żuław – w zakresie wymogu posiadania aktualnych pozwoleń wodnoprawnych na szczególne korzystanie z wód.