NIK. Afera za czasów PiS. Ponad sześć milionów wiz w sześć lat. 357 tys. obywateli Rosji z wizami

Polska po PiS

redakcja

NIK ocenia negatywnie nadzór Ministra Spraw Zagranicznych nad działalnością konsularną.

W latach 2018-2023 Polska wydała łącznie ponad 6 mln wiz, z czego 3,8 mln wiz pracowniczych – tym samym znalazła się w gronie państw, które wydały najwięcej tego rodzaju wiz w UE. W MSZ funkcjonował nietransparentny i korupcjogenny mechanizm wpływania na niektórych konsulów RP, by wydawali jak najwięcej wiz, z powodu masowo wydawanych cudzoziemcom zezwoleń na pracę. Przy czym nie ustalono żadnych priorytetów jakie grupy zawodowe, ani osoby z jakim wykształceniem mają dostawać wizy w pierwszej kolejności. Słabość polityki wizowej w Polsce zwróciła uwagę pośredników wizowych, których można uznać za bezpośrednich beneficjentów tej sytuacji. Zawłaszczyli oni funkcjonalności portalu e-konsulat, tworząc wśród mieszkańców niektórych krajów poczucie, że bez zaangażowania i opłacenia pośrednika uzyskanie wizy jest niemożliwe. MSZ nie przeciwdziałało temu skutecznie, a nadto samo podejmowało się protekcji osób i podmiotów, które dzięki pozycji i posiadanym kontaktom mogły wpływać na działania ministerstwa. NIK podkreśla, że status znacznej części cudzoziemców, którzy otrzymali w ostatnich latach wizy wydane przez państwo polskie pozostawał w późniejszym czasie nieznany. Z jednej strony rodzi to pytania o bezpieczeństwo indywidualne tych osób, a z drugiej o bezpieczeństwo naszego państwa.

Tylko jedna spółka pośrednicząca w wydawaniu wiz mogła zarobić nawet 127 mln złotych.

Kto nadzorował działalność konsularną?

Nadzór nad działalnością konsularną został zorganizowany w Ministerstwie Spraw Zagranicznych w sposób nierzetelny, niejasny i budzący wątpliwości prawne. W okresie objętym kontrolą nie został on skutecznie przekazany przez Ministra Spraw Zagranicznych kolejnym sekretarzom lub podsekretarzom stanu właściwym w zakresie spraw m.in. konsularnych. Zadania ustawowe w tym zakresie przynależały tym samym do Ministra Spraw Zagranicznych. Wyłącznie do jego kompetencji należało więc również wydawanie wiążących wytycznych, formułowanie zaleceń oraz żądanie od konsula informacji, wyjaśnień i dokumentów.

W ocenie NIK, przeniesienie ustawowych uprawnień ministra (jeśli taka była wola ministra) powinno było nastąpić w sposób jasny i niebudzący wątpliwości. Wątpliwości prawne powstały również w związku z przekazaniem sekretarzom (podsekretarzom stanu) nadzoru nad Departamentem Konsularnym MSZ (dalej: DK) w zakresie, w jakim departament ten nadzorował wykonywanie funkcji i czynności konsularnych, a uprawnienia te nie zostały jednocześnie powierzone nadzorującemu DK sekretarzowi lub podsekretarzowi stanu. W konsekwencji w badanym okresie nie zorganizowano w MSZ możliwości sprawowania pełnego i adekwatnego nadzoru nad działalnością konsularną ani przez Ministra Spraw Zagranicznych ani przez właściwego sekretarza lub podsekretarza stanu, co mogło wpłynąć na zaistniałe stany nieprawidłowe, stwierdzone przez Izbę w przeprowadzonej kontroli.

W ocenie NIK, działania podejmowane przez MSZ w zakresie nadzoru nad komponentem wizowym działalności konsularnej były niezgodne z prawem, niecelowe i nierzetelne, oraz spowodowały niegospodarne rozdysponowanie środków publicznych. Choć MSZ miało świadomość zmieniających się uwarunkowań – potrzeb rynku pracy i otoczenia geopolitycznego, a także towarzyszących temu zjawisk związanych m.in. ze wzrostem presji migracyjnej i rosnącą, negatywną rolą pośredników wizowych – to nie podejmowało adekwatnych do skali problemów kompleksowych działań nadzorczych czy legislacyjnych, ale stosowało doraźne i nietransparentne mechanizmy noszące znamiona dowolności i uznaniowości. Nie przyczyniły się one do określenia ram realizacji polityki wizowej, w tym racjonalnego podejścia do problemu braku podaży pracy w polskiej gospodarce, ale przy braku jakiejkolwiek polityki migracyjnej naszego kraju, spowodowały jego rozmycie i sprywatyzowanie na rzecz podmiotów dysponujących odpowiednimi kontaktami, umiejących najlepiej odnaleźć się w niewydolnych rozwiązaniach i wykorzystać istniejące w nich luki.

Ponad sześć milionów wiz w sześć lat

W latach 2018-2023 przyjmowanie i rozpatrywanie wniosków wizowych stanowiło blisko 70% wszystkich czynności konsularnych. W okresie tym złożono 6 570 649 wniosków wizowych, a w wyniku ich rozpatrzenia wydano 6 166 080 wiz (tj. 93,8% liczby złożonych wniosków). Z czego wizy krajowe stanowiły 79,5% (4 903 646), a wizy Schengen 20,5% (1 262 434).

Ponad połowę wszystkich wiz, tj. 55,5% (3 420 578) uzyskali obywatele Ukrainy, a ponad jedną czwartą, tj. 26,6% (1 641 521) obywatele Białorusi. Na trzecim miejscu znaleźli się obywatele Rosji – 5,8% (357 418 wiz), na czwartym Turcji – 1,7% (104 405), a następnie Indii i Chin – po 1,4% (odpowiednio 87 775 i 83 642 wizy). W kontrolowanym okresie obywatelom 76 państw muzułmańskich i Afryki wydano 366 551 wiz (5,9% wiz ogółem), z czego w 173 568 w okresie od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 30 czerwca 2023 r.

Z 4 903 646 wiz krajowych 3 161 070 uzyskali cudzoziemcy w wieku od 30 lat wzwyż (64,5%), 1 455 617 w przedziale 19-29 lat (29,7%), a 286 959 (5,9%) w wieku do 18 lat. W przypadku wiz Schengen również najwięcej, tj. 64,9% (819 612) wiz udzielono cudzoziemcom w wieku od 30 lat wzwyż. Wizy dla osób w przedziale wieku 19-29 lat stanowiły 17,9% (226 520), a w wieku do 18 lat – 17,1% (216 302) ogółem wiz Schengen.

W każdym roku w okresie 2018-2023 najwięcej wiz udzielono w celu:

Na uwagę zasługuje spadek liczby wydawanych wiz w celu pracy sezonowej ze 155 137 w 2021 r., poprzez 36 603 w 2022 r. do 13 035 w 2023 r., przy jednoczesnym wzroście wydanych wiz krajowych w celu inne – z kilkunastu tysięcy w latach 2018-2019, do 66 290 w 2022 r. i 41 186 w 2023 r. Wynikało to z zakwalifikowania do tego celu wiz wydawanych w ramach programu Poland.Business Harbour realizowanego od września 2020 r.

Brak wystarczających zasobów kadrowych i lokalowych

Minister Spraw Zagranicznych nie nadzorował w sposób rzetelny komponentu wizowego działalności konsularnej placówek dyplomatycznych RP w państwach, w których w latach 2019-2023 nastąpił znaczący wzrost liczby składanych wniosków wizowych. Skutkiem powyższego był brak zapewnienia im przez MSZ wystarczających zasobów kadrowych i lokalowych, a także rozwiązań organizacyjnych i prawnych umożliwiających skuteczną i sprawną realizację postawionych przed nimi zadań. To z kolei spowodowało wydłużenie czasu oczekiwania na spotkania wizowe i zwiększenie aktywności, często nieuczciwych lub funkcjonujących na granicy prawa, pośredników wizowych zawłaszczających funkcjonalności systemu e-konsulat, czego skutkiem było obniżenie swobody i komfortu pracy pracowników konsularnych, a także mogło negatywnie wpływać na jakość procesu rozpatrywania wniosków wizowych.

MSZ w niewystarczającym stopniu i przewlekle reagowało na zgłaszane przez placówki konsularne trudności, a kontrola zarządcza nie pozwoliła na zidentyfikowanie pojawiających się w tym zakresie problemów i opracowanie odpowiednich – dostosowanych tak do ich zakresu jak i dynamiki – działań zaradczych.

Ustalano limity rozpatrywanych wniosków wizowych

NIK wskazuje przy tym, że w okresie objętym kontrolą brak było dokumentów (choćby wewnętrznych wytycznych czy instrukcji) określających priorytety działań w obszarze wizowym. W konsekwencji działania MSZ były doraźne, a także przewlekłe, a przez to nieskuteczne.

Ministerstwo wyznaczyło poszczególnym placówkom zagranicznym minimalne liczby rozpatrywanych wniosków wizowych oraz oczekiwało od konsulów RP stałego zwiększania liczby rozpatrywanych wniosków wizowych, co spowodowane było masowo wydawanymi zezwoleniami na pracę. W efekcie MSZ przyczyniało się do wzrostu kolejek cudzoziemców oczekujących na złożenie i rozpatrzenie wniosków, przesuwając wszelkie kwestie z tym związane na placówki konsularne. Działania te NIK ocenia negatywnie, tym bardziej, że konsulowie informowali o negatywnej roli pośredników wizowych i o swoich wątpliwościach co do wiarygodności potencjalnych pracodawców w Polsce.

Nawet jeśli przyjąć, że polski rynek byłby w stanie zaabsorbować każdego pracownika, to wobec agresywnej działalności pośredników, przy świadomości ograniczeń systemu e-konsulat wynikających z masowego i automatycznego przechwytywania terminów spotkań wizowych oraz słabości lokalowych i kadrowych konsulatów, DK powinien był w sposób szczególny i szczegółowy nadzorować i wspierać placówki konsularne mierzące się z niedostosowaną do ich możliwości liczbą wniosków wizowych. Zakres i skala tego nadzoru powinny były natomiast wynikać z przyjętych wytycznych, regulacji czy polityk migracyjnych, bowiem to one powinny wskazywać, czy pożądanym jest wzmacnianie placówek w celu przyjmowania jak największej liczby wniosków wizowych, czy może przeciwnie – stworzenie takich regulacji, które skutecznie to zbuforują i ograniczą, np. określając limit wiz wydawanych w danym roku w danym państwie (ogółem albo np. w określonych specjalnościach zawodowych) albo zawierając stosowne umowy międzypaństwowe. Tymczasem działania MSZ i w jego ramach DK podejmowane były ad hoc lub nie były podejmowane wcale.

W ocenie NIK, doraźność powyższych działań i pozostawienie przez MSZ konsulów z problemem lawinowego wzrostu wniosków wizowych, przy braku wytycznych co do polityki migracyjnej Rzeczypospolitej Polskiej, wskazuje na całkowitą nieskuteczność wykonywania tej części powierzonych zadań i niebagatelną przypadkowość kierunków prowadzenia polityki wizowej zagrażającą interesom Rzeczypospolitej Polskiej.

Chaos i niepewność w obszarze wizowym

Jednocześnie niektóre z działań MSZ mogły skutkować wprowadzeniem niepewności i chaosu do działalności wizowej konsulów RP. Do takich zaliczyć należy wydanie 27 maja 2021 r. clarisu (depeszy dyplomatycznej), w którym MSZ wskazywało, że w przypadku wydawania wiz w celu wykonywania pracy konsul RP nie powinien weryfikować kwalifikacji pracownika czy badać jego umiejętności zawodowych, ponieważ kwestie te należą do proceduralnych kompetencji wojewody. Zdaniem NIK, treść clarisu naruszała prawo konsula do swobodnej oceny wniosków wizowych oraz przesłanek do ewentualnej odmowy wydania wiz krajowych (co wynika z ustawy o cudzoziemcach). Co więcej było to działanie niecelowe i nierzetelne w świetle posiadanej przez DK wiedzy o słabościach procesu wizowego na jego różnych etapach i roli konsula RP jako jego swoistego ostatniego ogniwa. Co więcej incydentalny i wycinkowy claris wpływał na kompetencje konsulów i to w sytuacji przybierającej na sile działalności nieuczciwych pośredników i przedsiębiorców oferujących fikcyjne zatrudnienie obcokrajowcom, a także wraz ze wzrastającą liczbą składanych wniosków wizowych.

Nietransparentny i korupcjogenny mechanizm wpływania na konsulów w MSZ

Brak jasnych i przejrzystych rozwiązań systemowych skutkował pojawieniem się w funkcjonowaniu MSZ wątpliwych prawnie i etycznie praktyk, stosowanych na rzecz zarówno osób fizycznych, jak i przedsiębiorców. W MSZ funkcjonował przynajmniej od 21 listopada 2022 r. do 4 maja 2023 r. nietransparentny i korupcjogenny mechanizm wpływania na niektórych konsulów RP w zakresie przyspieszania rozpatrywania wniosków wizowych i uzyskiwania korzystnych rozstrzygnięć procedury wizowej, w tym rewizji decyzji wizowych i wydawania wiz bez osobistego stawiennictwa aplikanta. W jego ramach Sekretarz Stanu Piotr Wawrzyk wielokrotnie przekroczył uprawnienia przynależne wyłącznie Ministrowi Spraw Zagranicznych. Wydawał lub na jego polecenie wydawano konsulom RP wiążące wytyczne, w których formułował zalecenia oraz żądał udzielania informacji i wyjaśnień w tym w zakresie dotyczącym rozstrzygnięć co do istoty spraw załatwianych przez konsula, co naruszało Prawo konsularne.

NIK jednocześnie zauważa, że ani w korespondencji na linii Sekretarz Stanu Piotr Wawrzyk – dyrekcja DK, ani na linii dyrekcja DK – konsulowie RP nie znajdowały się wyjaśnienia czy uzasadnienia, które wskazywałyby potrzebę pilnego procedowania wniosków wizowych osób wpisanych na listy. Nie było to też przedmiotem dociekań dyrekcji DK. Konsulowie RP, podobnie jak kierownictwo DK, traktowali otrzymywane listy z nazwiskami cudzoziemców nie jako prośbę o przyspieszenie procesu wizowego, ale polecenie służbowe. W ocenie NIK konsekwencją takiej interpretacji nadsyłanych do placówek wiadomości było nie tylko przyjmowanie wniosków od wybranych osób poza kolejnością, ale również przekonanie, że dokumenty powinny być rozpatrzone pozytywnie, o czym świadczyły liczne wyjaśnienia konsulów RP.

Wymownym przykładem traktowania ww. próśb była treść korespondencji skierowanej przez konsula RP do DK o treści: Informuję, że łamiąc wszelkie zasady organizacji naszej pracy właśnie przyjęliśmy wnioski od wspomnianych 2 obywateli Afganistanu. Pomimo nawet takich ostrzeżeń, konsulowie RP w dalszym ciągu byli pospieszani i indagowani, a ich głosy lekceważone.

Głównymi uczestnikami mechanizmu, poza pracownikami MSZ, były osoby trzecie które dzięki uzyskaniu wpływów w MSZ pośrednio – z wykorzystaniem pośrednictwa byłego Sekretarza Stanu Piotra Wawrzyka i pracowników DK, lub bezpośrednio – w wyniku bezpośrednich kontaktów z konsulami RP, wpływały na proces wizowy.

Minister Spraw Zagranicznych Zbigniew Rau nie wykonywał przy tym w sposób rzetelny ustawowego obowiązku nadzoru nad wykonywaniem funkcji konsularnych, czym również naruszał prawo konsularne. Nie sprawował tym samym również adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej, do czego był zobowiązany na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych.  

NIK podkreśla, że przynajmniej w jednym przypadku – w placówce w Mumbaju – konsul RP   rozpatrzył wnioski wizowe niezgodnie z oczekiwaniem Sekretarza Stanu Piotra Wawrzyka. W konsekwencji wysłano do konsulatu pilną wizytację w ekstraordynaryjnym trybie, co stanowiło formę nacisku na konsula RP i naruszało jego niezależność. W ocenie NIK, zachodzi uzasadnione podejrzenie, że wizytacja miała od początku skłonić konsula do wydania pozytywnych decyzji wizowych dla odwołujących się cudzoziemców. Przy czym koszty delegacji dla dwóch osób wyniosły ponad 19,7 tys. zł i były to wydatki niegospodarne.

Reakcja MSZ po aferze wizowej

Po wybuchu afery wizowej MSZ w oświadczeniu opublikowanym 15 września 2023 r. na swojej stronie internetowej stanowczo zaprzeczał informacjom, że żaden kraj w UE nie wydawał tylu wiz do strefy Schengen, co Polska. Na dowód tego MSZ przedstawiło zestawienie wiz Schengen wydanych w latach 2021-2022, w którym Polska z liczbą 39 362 wiz w 2021 r. i 73 023 wiz w 2022 r. klasyfikowała się na 15. miejscu wśród państw członkowskim Unii Europejskiej.

Tymczasem jak ustalili kontrolerzy NIK, MSZ podało nierzetelne dane. Należy zwrócić uwagę na fakt, iż wjazd do strefy Schengen był i jest możliwy również na podstawie udzielonych wiz krajowych. MSZ publikując oświadczenie nie zaprezentowało danych dotyczących wydanych pozwoleń na pierwszy pobyt, które w sposób jednoznaczny wskazywały, że w tej kategorii Polska wśród państw UE udzieliła najwięcej wiz na pierwszy pobyt ogółem zarówno w 2021 r. – 967 345 z 2 952 336, tj. blisko 33% wszystkich wiz w EU, jak i w 2022 r. – 700 264 z 3 454 684, tj. 20% wszystkich wiz w UE. Szczególnie widoczny był dominujący udział naszego kraju w liczbie udzielonych wiz pracowniczych w latach 2018-2022. W poszczególnych latach wyglądało to następująco:

Pominięcie powyższych informacji zafałszowało informacje przedstawione przez MSZ 15 września 2023 r. opinii publicznej i wpłynęło ujemnie na dyskurs publiczny.

MSZ wspierał agencję pośrednictwa pracy

W MSZ w sposób niezgodny z prawem, niecelowy i nierzetelny protegowano działalność spółek jednej z grup kapitałowych zajmujących się pośrednictwem pracy dla cudzoziemców – chodzi o okres od co najmniej października 2021 r. do marca 2023 r. Polskie placówki konsularne w: Doha, Abu Zabi, Singapurze, Bangkoku, Tajpej, Dżakarcie, Nairobi i Manili otrzymywały systematycznie pisemne polecenia przyjmowania wniosków wizowych od wskazanych cudzoziemców, którzy uzyskali zezwolenie na pracę za pośrednictwem spółek z powyższej grupy. Działo to się poza kolejnością wynikającą z przyjętego w placówce systemu rejestracji. Co więcej konsulowie zobowiązani zostali do informowania MSZ o ilości rozpatrzonych wniosków złożonych przez cudzoziemców zrekrutowanych przez ww. spółki oraz pilnego składania wyjaśnień w związku ze skargami jej przedstawicieli.

W latach 2018-2024 (I kw.) osobom zrekrutowanym przez spółki z powyższej grupy wydano łącznie 4250 wiz, przy czym najwięcej wydano ich w placówkach w Dżakarcie (gdzie procent odmów wynosił średnio w badanym okresie 4%) i New Delhi.

Celem wsparcia działalności spółek z przedmiotowej grupy i wobec nieokreślonych ustaleń pomiędzy adwokatem reprezentującym ten podmiot a Sekretarzem Stanu Piotrem Wawrzykiem, Zastępca Dyrektora DK sporządziła analizę, w której umieściła zapisy mówiące, że: (…) jeżeli prawdą jest to, co mówił konsul z (…), że firma za każdego zrekrutowanego pracownika bierze kilkanaście do 30 tys. złotych, to jest to ogromny biznes (…).

Jeden z konsulów RP odnosząc się negatywnie do tych działań napisał w korespondencji elektronicznej: Rozmaici pośrednicy pobierają opłaty idące w tysiące dolarów od wniosku i nie rezygnują łatwo z potencjalnego zarobku. (…) Faworyzowanie jednej firmy w tej sytuacji szybko sprowokuje pytania o zasady funkcjonowania systemu. (…) Należy się zatem spodziewać, że za chwilę zaczną płynąć wobec nas zarzuty o korupcję.

NIK ocenia negatywnie również fakt, że swoista współpraca przedstawicieli MSZ z powyższą grupą kapitałową miała miejsce pomimo posiadania informacji z 12 sierpnia 2020 r. o tym, że grupa zrekrutowanych przez nią cudzoziemców zamiast podjąć pracę w Polsce złożyła wniosek o azyl w Niemczech, a także pomimo wiedzy o podejmowanych przez przedstawicieli ww. grupy spółek próbach wpływania na decyzje konsulów RP, np. poprzez składanie na nich skarg.

Priorytetowa ścieżka przyjmowania wiz dla kluczowych inwestycji

MSZ wspierał inwestycje określane jako kluczowe dla polskiej gospodarki. Działania te cechowała doraźność oraz brak przejrzystości i poszanowania dla obowiązujących przepisów. Sekretarz Stanu Piotr Wawrzyk 25 sierpnia 2022 r. uruchomił ścieżkę priorytetową w procesie przyjmowania wniosków wizowych od cudzoziemskich pracowników (planowo 700 osób) zatrudnianych przy budowie tzw. Kompleksu Olefiny III w Płocku, czym naruszył niezależność konsulów i przekroczył swoje uprawnienia. NIK wskazuje przy tym, że na dzień zakończenia czynności kontrolnych niemożliwe było ustalenie przez MSZ liczby wiz wydanych dla cudzoziemców zatrudnionych przy inwestycji Olefiny III w Płocku, gdyż MSZ ani placówki konsularne nie gromadziły tych danych, a dokumentacja źródłowa związana z tymi wizami likwidowana była po roku.

Dyrektor DK przekroczył swoje uprawnienia i naruszył niezależność konsulów oraz postanowienia ustawy o cudzoziemcach ustalając zasady uproszczonej procedury wizowej wobec cudzoziemców mających podjąć pracę przy realizacji inwestycji p.n. Polimery Police. Inwestor planował zatrudnić łącznie 6 958 cudzoziemców z krajów Europy Wschodniej (Ukraina, Białoruś), Azji (Korea Południowa, Indie, Bangladesz, Filipiny) oraz Turcji. NIK wskazuje, że na dzień zakończenia czynności kontrolnych niemożliwe było jednak określenie przez MSZ faktycznej liczby wiz wydanych dla cudzoziemców w celu przedmiotowej inwestycji z uwagi na brak adnotacji w systemie Wiza Konsul, której konkretnie inwestycji dotyczy wniosek wizowy a placówki konsularne nie są w stanie przedstawić miarodajnej informacji co do statystyk wydanych decyzji w poszczególnych latach, gdyż większość papierowej dokumentacji została wybrakowana.

Innym przykładem skutków nierzetelnie sprawowanego nadzoru było wydawanie wiz niezgodnie z przepisami ustawy o cudzoziemcach. W latach 2019-2023 niezgodnie z jej regulacją wydano w sumie 1068 wiz, z czego 576 wiz, (tj. 49,5 % ogółem wiz) wydanych w celu – naukowiec, 282 wizy (tj. 90% ogółem wydanych wiz) w celu – stażysta, oraz 210 wiz (tj. 27% ogółem wiz wydanych) w celu – wolontariusz. Powyższe wizy zostały wydane na podstawie dokumentów wystawionych przez organizatorów niezatwierdzonych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Dyrektor DK w toku kontroli wyjaśniała m.in., że urzędnicy konsularni nie są w stanie wskazać przyczyn wydania przedmiotowych wiz z uwagi na brak dostępu do dokumentacji wizowej, która mogła zostać wybrakowana lub ze względu na fluktuację kadr. Ponadto, z podobnych względów jak również z powodu licznych błędów i braków w zapisach w systemie informatycznym MSZ w ogóle nie było możliwe zweryfikowanie prawidłowości udzielenia w latach 2020-2023 wiz w celu – student w liczbie 16 935.

Zidentyfikowane przez NIK nieprawidłowości dowodzą, że MSZ nie wykazało dbałości i elementarnego zainteresowania nie tylko jakością danych, ale przede wszystkim procesami i prawidłowością wydawania wiz, w tym przypadku wiz dla studentów. NIK jednocześnie zauważa, że Departament Konsularny, mimo licznych sygnałów od konsulów dotyczących potencjalnych nieprawidłowości w procesie rekrutacji przez niektóre uczelnie lub w procesie uzyskiwania zezwoleń na pracę przez niektórych pracodawców, nie podejmował skutecznych działań w celu zapobieżenia nieprawidłowościom w przyszłości.

Program Poland. Business Harbour

MSZ przystąpiło do realizacji programu Poland. Business Harbour, który wprowadzono bez podstawy prawnej. Nie został on uchwalony przez Radę Ministrów oraz nie został wprowadzony jako program ministerialny, nie miał nawet wersji pisemnej.

Początkowo celem programu było pozyskanie dla polskiej gospodarki informatyków, początkowo z Białorusi, a następnie i z innych krajów (w tym Federacji Rosyjskiej). Program pozwalał na wydanie wizy na rok bez pozwolenia na pracę i był skierowany do pracowników i ich rodzin. Program uruchomiono we wrześniu 2020 r. Jednak zarówno Dyrektor Departamentu Konsularnego MSZ, Sekretarz Stanu nadzorujący ten departament, a także Minister Spraw Zagranicznych, nie nadzorowali prawidłowości realizacji procedury wizowej prowadzonej w oparciu o program P.BH.

Realizacja przygotowanego w pośpiechu programu spowodowała, że otrzymanie wizy (D23-P.BH) stało się najprostszym, najszybszym i najtańszym sposobem uzyskania możliwości wjazdu na terytorium Polski oraz Unii Europejskiej, a rola konsula w procesie rozpatrywania wniosku o tę wizę została sprowadzona praktycznie do jej udzielenia. Przyznanie niespotykanych przy innych rodzajach wiz uprawnień, przy jednoczesnym braku jakichkolwiek wymagań w stosunku do członków rodziny lub partnerów niebędących małżonkami oraz niewielkich wymogów dla uczestników programu, spowodowało, że możliwość wjazdu na teren Polski otrzymały dziesiątki tysięcy cudzoziemców, głównie z Białorusi i Rosji. W dodatku pozostawało to poza całkowitym nadzorem i zainteresowaniem kierownictwa MSZ, co w ocenie NIK, mogło w sposób znaczący wpłynąć na obniżenie bezpieczeństwa państwa. Nierzetelny i niewłaściwy nadzór nad działalnością konsulów, spowodował, że udzielano 419 wiz w programie P.BH nieuprawnionym cudzoziemcom z 29 państw.

W okresie obowiązywania programu P.BH udzielono 95 545 wiz (w latach 2020-2023 odpowiednio: 3 815, 20 397, 49 633 i 21 700) – 97,6% decyzji było pozytywnych. Większość wiz udzielono na podstawie rekomendacji Polskiej Agencji Inwestycji i Handlu SA, czyli spółki uczestniczącej w realizacji programu P.BH (według stanu na dzień 8 listopada 2023 r. – 84 264 rekomendacji).

Szczególnie negatywnie Izba ocenia udzielanie wiz obywatelom Federacji Rosyjskiej, ale również Białorusi po wybuchu wojny w Ukrainie. Po 1 marca 2022 r., mimo ograniczenia w udzielaniu wiz obywatelom Federacji Rosyjskiej, nadal udzielano im wizy w ramach programu P.BH, co było działaniem niecelowym. Obywatelom Federacji Rosyjskiej udzielono 1 838 wiz (D23-P.BH.) w okresie od 1 marca 2022 r. do 31 grudnia 2023 r.

NIK zwraca uwagę, że MSZ nie zapewniło możliwości zweryfikowania prawidłowości udzielania wiz w ramach programu P.BH. W ramach programu P.BH funkcjonowały trzy ścieżki – indywidualna, dla startupów oraz biznesowa. Każda z tych ścieżek miała inne uwarunkowania (np. dotyczyła obywateli innych krajów), a ponadto wizę mogli uzyskać specjaliści IT oraz członkowie ich rodzin. W Departamencie Konsularnym nie opracowano wytycznych dla placówek dyplomatycznych i Centrum Decyzji Wizowych w sprawie sposobu ewidencjonowania danych w systemie Wiza-Konsul w sposób odrębny dla poszczególnych grup aplikujących, w efekcie czego nie można stwierdzić, czy dana wiza została wydana dla specjalisty IT czy członka jego rodziny, a także z której ścieżki skorzystano.

Brak efektywnego przepływu informacji między urzędami i służbami

NIK zwróciła również uwagę na brak systemowych rozwiązań i utrwalonych, skutecznych mechanizmów dotyczących przepływu informacji między MSZ i placówkami konsularnymi, a innymi instytucjami i podmiotami (MSWiA, Strażą Graniczną, MRPiPS, MNiSW, UdsC, urzędami wojewódzkimi, starostwami, powiatowymi urzędami pracy oraz uczelniami). Rozwiązania te stanowiłyby materiał informacyjny dla konsulów podejmujących decyzje wizowe, a dla instytucji i innych podmiotów (w uprawnionym i adekwatnym zakresie) mogłyby stanowić nie tylko źródło bieżącej wiedzy o rozstrzygnięciach konsulów, ale także ważne i obszerne źródło danych analitycznych, niezbędnych w celu przewidywania i identyfikowania trendów w migracji oraz planowania przyszłych działań w tym obszarze.

Brak przepływu informacji skutecznie zaburzał monitorowanie pobytu cudzoziemców na terytorium RP i sprzyjał powstawaniu negatywnych zjawisk związanych z nielegalną migracją, rozrostem szarej strefy, nielegalnym pośrednictwem wizowym, a nawet mógł sprzyjać ryzykom w zakresie handlu ludźmi.

NIK zauważa, że konsulowie RP nie dysponowali, przykładowo, wiedzą o tym, ile określona uczelnia wyższa wydała zaświadczeń o przyjęciu na studia cudzoziemców z krajów ich reprezentacji. Z kolei uczelnia nie była informowana o tym, którzy cudzoziemcy uzyskali wizę. Ponadto ani konsulowie RP, ani uczelnie nie mieli wiedzy, którzy cudzoziemcy wjechali na terytorium RP, a jeżeli cudzoziemiec wjechał na terytorium RP z innego kraju strefy Schengen, to wiedzy o jego pobycie nie miała również Straż Graniczna.

Podobne słabości występowały również w przypadku cudzoziemców aplikujących o wizę pracowniczą. Konsulowie RP nie mieli wiedzy o tym, ile dany wojewoda/starosta wydał zezwoleń oraz ile powiatowy urząd pracy zaewidencjonował oświadczeń o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi z danego kraju. Nie pozwalało im to na efektywne planowanie pracy i użycia zasobów placówek konsularnych, powodowało wydłużanie się kolejek wizowych, a pośredników wizowych skłaniało do zwiększania skali działalności w myśl założenia, że im obsłużą więcej wniosków wizowych, tym uzyskają większy zysk i większa będzie szansa, że któryś z nich zostanie rozpatrzony pozytywnie.

Urzędy wojewódzkie i starostwa z kolei nie miały wiedzy o tym, którzy cudzoziemcy (z wykorzystaniem wystawianych w ich urzędach dokumentów) otrzymali wizy i czy wjechali do Polski. Monitorowanie ruchu cudzoziemców mających podjąć studia lub pracę w Polsce dodatkowo utrudniał fakt, że coraz więcej wiz wydawanych było w krajach, z którymi Polska nie ma bezpośrednich połączeń lotniczych, a zatem każda ewentualna przesiadka w porcie lotniczym innego państwa strefy Schengen powodowała „wyjście” takiego cudzoziemca z pola widzenia polskich służb i urzędów. W rezultacie, gdy cudzoziemiec taki nie stawiał się w miejscu podjęcia nauki bądź pracy, odpowiednio uczelnia wyższa i pracodawca nie byli w stanie określić, czy przyczyną tego było nieotrzymanie wizy, pozostanie w państwie tranzytowym czy rezygnacja z nauki czy pracy (a więc porzucenie celu, z tytułu którego nastąpiło uzyskanie wizy) już po przekroczeniu granicy Rzeczypospolitej Polskiej.

Brak przepływu informacji pomiędzy poszczególnymi instytucjami uniemożliwiał również weryfikację prawidłowości wywiązywania się przez pracodawców z obowiązków związanych z zatrudnieniem cudzoziemca, takich jak zgłoszenie do ubezpieczenia społecznego, odprowadzanie podatków, czy zapewnienie odpowiednich warunków pracy i płacy. O ile bowiem wiadomo, że w jednym ze zidentyfikowanych przez NIK przypadków, pojedynczy przedsiębiorca uzyskał pomiędzy 2018 a 2023 rokiem 23 474 zezwolenia na pracę dla cudzoziemców, to w sytuacji braku wiedzy o tym, ilu z nich uzyskało wizę i ilu przyjechało do Polski, nie jest możliwe skuteczne monitorowanie pobytu cudzoziemca na terenie kraju, a w tym zweryfikowanie celu jego pobytu, warunków ewentualnego zatrudnienia, a nawet choćby tego, czy pracodawca legalnie zatrudnił wszystkich przybyłych.

Wątpliwe wsparcie informatyczne

Stosowany w MSZ system e-konsulat był niefunkcjonalny, a wprowadzane modyfikacje były niewystarczające i nieskuteczne. Co prawda Ministerstwo wprowadziło modyfikacje systemu polegające przede wszystkim – na losowaniu zezwolenia do pracy z weryfikacją numeru i usprawnieniu sposobu rezerwowania wizy oraz zmianie algorytmu losowania – były to jednak działania niewystarczające i nieskuteczne, przez co nie przyczyniły się do wyeliminowania problemu przechwytywania terminów wizyt w placówkach konsularnych. Tym samym nie umożliwiło to części aplikantom wizowym nieskrępowanego i samodzielnego złożenia wniosku wizowego. W ocenie NIK, takie zaniechania MSZ mogły w konsekwencji jednocześnie pośrednio uzależniać możliwość złożenia przez aplikantów wniosku wizowego od podjęcia odpłatnej współpracy z nieuczciwymi, lecz często skutecznymi, pośrednikami wizowymi.

MSZ nie zapewniło wystarczającej przestrzeni dyskowej dla plików zawierających skany dokumentów niezbędnych do wydania lub odmowy wydania wizy, rozpatrywanych przez pracowników Centrum Decyzji Wizowych dostarczanych przez firmy outsourcingowe. W efekcie były one automatycznie usuwane z przestrzeni dyskowej po dwóch dniach w przypadku wydania wizy oraz po 45 dniach w przypadku, gdy aplikant wizowy odwołał się od decyzji negatywnej. I to w sytuacji, gdy od dnia 1 stycznia 2023 r. skrócono okres przechowywania dokumentacji papierowej dotyczącej wniosków wizowych z dwóch lat do jednego roku.

Departament Konsularny nierzetelnie realizował zadania w zakresie wsparcia informatycznego. Nie zapewnił odpowiednich narzędzi w systemie Wiza-Konsul nie tylko poprzez zaniechanie utworzenia określonych słowników w systemie, które zapobiegłyby wprowadzeniu błędnych danych, ale również poprzez zaniechanie wprowadzenia określonych blokad, które uniemożliwiłyby udzielania wiz np. nieuprawnionym cudzoziemcom. W ocenie NIK, choć istotnie – co MSZ wielokrotnie podkreślało w trakcie kontroli – to konsul odpowiedzialny jest za prawidłowe wydanie wizy, to jednak następstwem mankamentów rozwiązań zarządczych i niedostatków systemów informatycznych nie może być całkowite przerzucanie odpowiedzialności na personel konsularny.

Minister tworzy zamiejscowe referaty

Minister Spraw Zagranicznych Zbigniew Rau bez uzasadnienia merytorycznego, organizacyjnego i ekonomicznego zdecydował o utworzeniu zamiejscowych referatów Centrum Decyzji Wizowych i Centrum Informacji Konsularnej. Decyzja nie była poprzedzona żadnymi analizami potrzeb utworzenia zamiejscowych ośrodków, analizami uzasadniającymi przewagę rozwiązania polegającego na utworzeniu zamiejscowych referatów nad rozwiązaniem polegającym na rozbudowie istniejących Wydziałów CDW i CIK w Warszawie, analizami kosztów, analizami kadrowymi pod kątem możliwości zapewnienia w zamiejscowych referatach przygotowanych merytorycznie kadr do wykonywania zadań z obszaru wizowego, jak również analizami pod kątem optymalizacji czynności zarządczych.

Utworzenie zamiejscowych referatów CDW i CIK było również ekonomicznie nieuzasadnione, gdyż wiązało się ono z kosztochłonnym wynajmem nieruchomości, podczas gdy Ministerstwo SZ dysponowało uwolnioną powierzchnią nieruchomości w Warszawie w wyniku zmniejszenia zatrudnienia o 107 etatów, co powinno było pozwalać na rozwój działalności CDW i CIK w Warszawie, przy wykorzystaniu dotychczasowych zasobów nieruchomości MSZ. Finalnie Minister SZ zdecydował o lokalizacji referatów: CDW w Łodzi i CIK w Kielcach, przy czym wybór nieruchomości nastąpił z naruszeniem procedur, w sposób nietransparentny i niezapewniający zasad uczciwej konkurencji. Konsekwencją utworzenia zamiejscowych referatów CDW i CIK było niegospodarne wydatkowanie w okresie od kwietnia 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. co najmniej 681,9 tys. zł tytułem kosztów eksploatacji obiektów.

Uwagi i wnioski

W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, Najwyższa Izba Kontroli sformułowała do Ministra Spraw Zagranicznych szereg wniosków pokontrolnych, w szczególności chodzi o:

oraz uwagi systemowe dotyczące polityki rządu w tej sferze, w których chodzi o:

Exit mobile version