Organy administracji publicznej prawidłowo realizują zadania dotyczące podtrzymywania tożsamości kulturowej i językowej mniejszości narodowych i etnicznych oraz społeczności posługującej się językiem regionalnym kaszubskim.
Podejmują działania mające na celu upowszechnienie wiedzy na temat mniejszości, ich języka, historii i kultury. Współpracują także z organizacjami mniejszości. NIK stwierdziła jednak niekompletność danych w rejestrach dotyczących mniejszości, prowadzonych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz błędne wpisy w Systemie Informacji Oświatowej. Organizacje mniejszości na ogół pozytywnie oceniały współpracę z władzami skontrolowanych gmin.
W Polsce ponad 286 tys. osób zadeklarowało przynależność do mniejszości narodowych i etnicznych. Językiem regionalnym (kaszubskim) posługiwało się ponad 108 tysięcy osób. Największe skupiska mniejszości narodowych i etnicznych znajdują się w województwach: opolskim, podlaskim, śląskim i warmińsko-mazurskim. Społeczność posługująca się językiem kaszubskim mieszka głównie na terenie województwa pomorskiego i stanowi około 5% jego mieszkańców. To dane z ostatniego spisu powszechnego z 2011 roku, więc w okresie ostatnich dziesięciu lat mogły ulec zmianie, co pokaże tegoroczny spis.
Konstytucja RP zapewnia obywatelom polskim należącym do mniejszości narodowych i etnicznych wolność zachowania i rozwoju własnego języka, obyczajów, tradycji i kultury, a także prawo do tworzenia własnych instytucji kultury oraz do uczestnictwa w rozstrzyganiu spraw dotyczących ich tożsamości kulturowej.
Obowiązująca od ponad 15 lat ustawa o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym reguluje w sposób kompleksowy sprawy związane z zachowaniem i rozwojem tożsamości kulturowej mniejszości narodowych i etnicznych, a także rozwojem języka regionalnego. Określa również sposób realizacji zasady równego traktowania oraz zadania i kompetencje organów administracji publicznej w tym obszarze. Przepisy ustawy zobowiązują wszystkie organy władzy publicznej do podejmowania odpowiednich środków w celu wspierania mniejszości.
NIK sprawdziła, czy organy administracji publicznej prawidłowo realizują zadania dotyczące podtrzymywania tożsamości kulturowej i językowej mniejszości narodowych i etnicznych oraz społeczności posługującej się językiem regionalnym. Kontrolą zostały objęte działania Ministerstw: Spraw Wewnętrznych i Administracji (MSWiA) oraz Edukacji i Nauki (MEiN), sześciu urzędów wojewódzkich, 12 urzędów gmin i 12 szkół oraz sześciu samorządowych instytucji kultury, w latach 2018-2020.
Ministrowie Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Edukacji i Nauki zapewnili warunki prawno-organizacyjne, umożliwiające realizację zadań w zakresie podtrzymywania tożsamości kulturowej i językowej mniejszości narodowych i etnicznych oraz społeczności posługującej się językiem regionalnym, a także ich integracji obywatelskiej i społecznej. Zapewnili także odpowiednie finansowanie tych zadań – w latach objętych kontrolą resorty wydatkowały na ten cel prawie 53 mln zł. MSWiA dofinansowało ogółem 1366 zadań publicznych na rzecz mniejszości o łącznej wartości zawartych umów blisko 50 mln zł. MEiN dofinansowało osiem zadań dotyczących popularyzacji wiedzy o historii, kulturze, języku i o tradycjach religijnych mniejszości o łącznej wartości zawartych umów 124 tys. zł.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji udzielił dofinansowania na realizację zadań mających na celu m.in. upowszechnianie wiedzy na temat mniejszości oraz wspieranie działań na rzecz rozwoju kultury mniejszości, w tym działalności instytucji kultury, ruchu artystycznego i twórczości artystycznej oraz działalności świetlicowej. Dofinansowano także wydawanie książek, czasopism, periodyków i druków w językach mniejszości i w języku regionalnym oraz prowadzenie stron internetowych i portali, emitowanie programów telewizyjnych i audycji radiowych oraz działania na rzecz ochrony miejsc związanych z kulturą mniejszości. Minister wywiązał się z obowiązku przygotowania w okresie objętym kontrolą raportu dotyczącego sytuacji mniejszości w Rzeczypospolitej Polskiej, z tym że prace nad tym raportem były długotrwałe.
Minister Edukacji i Nauki zapewnił stabilne finansowanie nauczania języka mniejszości oraz języka regionalnego w szkołach publicznych. Prawidłowo wykonał swoje ustawowe zadania dotyczące zapewnienia możliwości kształcenia nauczycieli oraz dostępu do podręczników dla uczniów mniejszości. W latach 2018-2020 sfinansował prawie 19 tysięcy podręczników i książek pomocniczych dla mniejszości. NIK pozytywnie ocenia także uwzględnienie przez Ministra problematyki edukacji mniejszości przy określaniu kierunków nadzoru pedagogicznego sprawowanego przez kuratorów oświaty.
NIK stwierdziła jednak przypadki błędnych danych dotyczących uczniów mniejszości w Systemie Informacji Oświatowej (SIO). MEiN nie podjęło działań (do czasu niniejszej kontroli) w celu zweryfikowania w SIO danych o uczniach mniejszości. W czterech z 12 skontrolowanych urzędów gmin nierzetelnie przeprowadzono weryfikację w SIO danych dotyczących uczniów objętych nauką języka mniejszości narodowej (Przemyśl, Legnica, Puńsk oraz Bielsk Podlaski). W systemie figurowali uczniowie, którzy nie posiadali polskiego obywatelstwa i według przepisów prawa nie mogli być objęci nauką języka mniejszości finansowaną z subwencji oświatowej. Wspomniane gminy w latach 2018-2020 otrzymały nienależny dochód w łącznej kwocie 2,3 mln zł, natomiast kontrola w MEiN wykazała, że w 2020 roku nienależny dochód 101 samorządów z tego tytułu wyniósł prawie 3,5 mln zł. SIO nie blokował ani nie wydawał żadnego ostrzeżenia o wprowadzeniu nieprawidłowych danych. W trakcie kontroli NIK, Ministerstwo wdrożyło funkcjonalność, która przy próbie przypisania uczniów nieposiadających polskiego obywatelstwa wyświetla ostrzegawczy komunikat. Zdaniem NIK bardziej skutecznym rozwiązaniem byłaby funkcjonalność blokująca wprowadzenie błędnych danych. Po kontroli NIK Ministerstwo zadeklarowało, że od roku szkolnego 2021/2022 taka blokada zacznie funkcjonować.
W MSWiA kontrolerzy wykryli nieprawidłowości w prowadzeniu urzędowych rejestrów dotyczących odpowiednio: gmin, w których język mniejszości lub język regionalny używany jest jako język pomocniczy i gmin, na obszarze których używane są nazwy w języku mniejszości lub języku regionalnym. Stwierdzono także liczne przypadki nieegzekwowania od członków komisji konkursowych oświadczeń o niepodleganiu wyłączeniu z powodu konfliktu interesów, a także braki w umowach dotacji niektórych postanowień wymaganych przepisami prawa.
We wszystkich urzędach wojewódzkich ustanowiono pełnomocników do spraw mniejszości narodowych i etnicznych, a w większości podejmowano działania w celu rozpoznania potrzeb mniejszości. Część urzędów wykazywała jednak małą aktywność w prowadzeniu działań na rzecz mniejszości, ograniczoną przeważnie do udziału ich przedstawicieli w wydarzeniach i uroczystościach oraz realizacji rządowego Programu integracji społeczności romskiej w Polsce na lata 2014-2020. Trzy urzędy (Dolnośląski, Małopolski, Podkarpacki) zorganizowały cykl konferencji poświęconych przeciwdziałaniu nienawiści i przemocy motywowanej uprzedzeniami wobec mniejszości, co NIK wskazuje jako dobrą praktykę.
Wszystkie gminy objęte kontrolą zapewniły warunki organizacyjne i finansowe do nauczania języka mniejszości lub języka regionalnego w szkołach publicznych, natomiast w różnym stopniu wspierały przedsięwzięcia zmierzające do ochrony, zachowania i rozwoju tożsamości kulturowej mniejszości oraz ich integracji obywatelskiej i społecznej. Większość gmin na bieżąco rozpoznawała potrzeby mniejszości, głównie podczas spotkań z ich liderami. Zadania dotyczące wspierania kultury mniejszości dofinansowało dziewięć z 12 gmin. Zlecanie zadań w trybie pozakonkursowym we wszystkich gminach odbywało się z zachowaniem zasad określonych w obowiązujących przepisach, natomiast w czterech gminach NIK stwierdziła nieprawidłowości dotyczące przeprowadzonych postępowań konkursowych.
Skontrolowane szkoły publiczne umożliwiły wszystkim uczniom należącym do mniejszości naukę języka mniejszości oraz języka kaszubskiego, natomiast nie we wszystkich z nich zorganizowano naukę własnej historii i kultury. Na pozytywną ocenę zasługuje duże zaangażowanie szkół w organizację różnorodnych imprez i wydarzeń dotyczących wspierania poczucia tożsamości kulturowej mniejszości – konkursów związanych tematycznie z mniejszościami, wystaw okolicznościowych oraz akcji zachęcających do czytania literatury w języku mniejszości lub języku regionalnym. W okresie epidemii COVID-19 wszystkie szkoły kontynuowały naukę języka mniejszości lub języka regionalnego. Była ona prowadzona, tak jak w przypadku innych zajęć, w formie zdalnej.
Przedstawiciele organizacji mniejszości na ogół pozytywnie oceniają współpracę ze skontrolowanymi gminami. Kwestie, które według nich wymagają poprawy, dotyczą m.in. wykazania większej inicjatywy ze strony władz gminy w celu pozyskania dodatkowych środków, organizowania regularnych spotkań przedstawicieli gminy z liderami mniejszości, czy też ustalenia wspólnego planu działania. NIK zwraca uwagę, że działania wspierające kulturę i tradycję mniejszości oraz systematyczna współpraca z organizacjami mniejszości mogą przynieść korzyści również gminie – wpływać na zwiększenie jej atrakcyjności pod względem kulturowym i turystycznym, czy też bardziej integrować społeczność lokalną.
Większość samorządowych instytucji kultury podejmowała ograniczone działania na rzecz mniejszości. Najczęściej stanowiły one jeden z elementów przedsięwzięć skierowanych do wszystkich mieszkańców gminy (np. koncerty, wystawy). Wyjątkiem był Dom Kultury Litewskiej w Puńsku, który realizował liczne zadania kulturalne na rzecz mniejszości litewskiej, co było związane ze specyfiką terenu, na którym funkcjonowała ta jednostka, gdyż blisko 80% mieszkańców gminy Puńsk stanowili przedstawiciele mniejszości litewskiej. Instytucje kultury, z wyjątkiem Domu Kultury Litewskiej w Puńsku, nie były zobowiązane w statutach do podejmowania przedsięwzięć na rzecz mniejszości.
Efekty skontrolowanych zadań publicznych dotyczących działań na rzecz mniejszości były zgodne z efektami zakładanymi w zawartych umowach dotacji. W ocenie NIK zrealizowane zadania przyczyniły do ochrony, zachowania i rozwoju tożsamości kulturowej mniejszości, a także ich integracji obywatelskiej i społecznej.
Skontrolowane Ministerstwa i pozostałe jednostki w większości wywiązywały się z zadań określonych w Programie integracji społeczności romskiej. Nie stworzono jednak jednego spójnego systemu monitorowania potrzeb mniejszości romskiej, pomimo że była ona postrzegana jako grupa wymagająca szczególnego wsparcia państwa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie zachęcił gmin do wprowadzania lokalnych programów, które umożliwiłyby realizację kompleksowych działań na rzecz zwiększenia integracji społeczności romskiej. W ocenie NIK Program integracji społeczności romskiej miał przede wszystkim pozytywny wpływ na poprawę sytuacji materialnej Romów w Polsce, w tym m.in. przyczynił się do poprawy warunków mieszkaniowych rodzin romskich, a uczniom romskim zapewnił wsparcie materialne oraz uczestnictwo w wycieczkach szkolnych i zajęciach świetlicowych. Nie udało się jednak stworzyć warunków sprzyjających trwałej poprawie sytuacji Romów na rynku pracy, co docelowo pozwoliłoby zmniejszyć uzależnienie tej grupy obywateli od pomocy socjalnej państwa.
Wnioski
Na podstawie wyników kontroli, Najwyższa Izba Kontroli sformułowała między innymi następujące wnioski:
do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wojewodów i organów wykonawczych samorządów:
- Monitorowanie problemów i potrzeb mniejszości (w szczególności romskiej), zarówno na szczeblu administracji rządowej, jak i samorządowej oraz opracowanie przez Ministra SWiA systemu monitorowania pozwalającego na kompleksową analizę potrzeb w tym zakresie;
do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji:
- Zapewnienie sprawnego prowadzenia spraw o wpis do Rejestru Gmin oraz uzupełnienie danych wymaganych przepisami prawa w Urzędowym Rejestrze Gmin oraz Rejestrze Gmin;
- Podjęcie działań w celu skrócenia terminów opracowania raportów dotyczących sytuacji mniejszości narodowych i etnicznych oraz języka regionalnego w Rzeczypospolitej Polskiej;
- Podjęcie działań w celu zachęcenia samorządów do opracowania lokalnych programów wspierających społeczność romską;
- Podjęcie działań w celu szerokiego informowania społeczeństwa większościowego o efektach działań w ramach Programu integracji;
do Ministra Edukacji i Nauki:
- Zapewnienie sprawnego prowadzenia działań w celu rzetelnego ustalenia kwot z tytułu nienależnie uzyskanej przez samorządy części oświatowej subwencji ogólnej, w związku z zawyżeniem liczby uczniów należących do mniejszości oraz przekazanie tych informacji ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych;
- Wdrożenie w SIO funkcjonalności blokującej możliwość wprowadzania nieprawidłowych danych dotyczących uczniów objętych nauką języka mniejszości narodowych oraz podejmowanie niezwłocznych działań w przypadku uzyskania informacji o nieprawidłowościach;
do wojewodów:
- Rozważenie opracowania procedur koordynacji zadań na rzecz mniejszości w województwie;
do prezydentów, burmistrzów i wójtów:
- Rzetelną weryfikację danych w SIO dotyczących uczniów objętych nauką języka mniejszości narodowej;
do dyrektorów szkół:
- Obejmowanie nauką języka mniejszości oraz wykazywanie w SIO w oddziałach dla mniejszości tylko uczniów, którzy należą do mniejszości narodowej w świetle obowiązujących przepisów;
do dyrektorów samorządowych instytucji kultury:
- Uwzględnianie w ofertach kulturalnych instytucji kultury zadań na rzecz mniejszości i aktywne pozyskiwanie środków ze źródeł zewnętrznych na wspomaganie takiej działalności.
NIK zauważa także, że istotną kwestią jest prowadzenie systematycznych prac przez powołany w MEiN roboczy zespół do spraw podręczników i książek pomocniczych do kształcenia uczniów w zakresie niezbędnym do podtrzymywania poczucia tożsamości narodowej, etnicznej i językowej, a także jak najszybsze podjęcie działań w celu rozwiązania problemów z opracowaniem podręczników dla mniejszości.
(NIK)
