Poznaliśmy decyzję Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie wyborów korespondencyjnych (kopertowych).
W wyroku Sąd stwierdził, że jedynym właściwym organem powołanym do organizacji i przeprowadzenia wyborów prezydenckich w 2020 roku była Państwowa Komisja Wyborcza (PKW), a nie Poczta Polska i premier rządu.
Zarządzenie premiera Mateusza Morawieckiego dot. zlecenia przygotowywania kopertowych wyborów prezydenckich także zostało uchylone. Sąd ocenił, że decyzja Morawieckiego została wydana z „rażącym naruszeniem prawa oraz bez podstawy prawnej”.
Wybory miały odbyć się 10 maja. Majowe wybory prezydenckie miały kosztować Pocztę Polską około 70 milionów złotych.
Komunikat Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie:
15 września 2020 r. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie odbyła się rozprawa w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 992/20 ze skarg Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Fundacji Wolne Społeczeństwo z siedzibą w Poznaniu na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2020 r. w przedmiocie polecenia Poczcie Polskiej S. A. realizacji działań w zakresie przeciwdziałania COVID-19 zmierzających do przygotowania i przeprowadzenia wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w 2020 roku w trybie korespondencyjnym.
W wydanym wyroku Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji wskazując, iż zostały spełnione okoliczności określone w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postepowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz bez podstawy prawnej.
Sąd wskazał, że w dacie wydawania decyzji – zgodnie z art. 157 § 1 Kodeksu wyborczego jedynym właściwym organem powołanym do organizacji i przeprowadzenia wyborów prezydenckich w 2020 roku była Państwowa Komisja Wyborcza (PKW). Przepis art. 187 § 1 Kodeksu Wyborczego stanowił, że obsługę PKW zapewnia Krajowe Biuro Wyborcze. Wyłącznie do Krajowego Biura Wyborczego, w dniu wydania zaskarżonej decyzji, należało zapewnienie warunków organizacyjno-administracyjnych, finansowych i technicznych związanych z organizacją i przebiegiem wyborów (art. 187 § 2 Kodeksu Wyborczego). Wydanie przez Prezesa Rady Ministrów w dniu 16 kwietnia 2020 r. decyzji polecającej Poczcie Polskiej podjęcie i realizację niezbędnych czynności do przeprowadzenia wyborów prezydenckich w 2020 roku w trybie korespondencyjnym, czyli podjęcie działań leżących z mocy ustawy wyłącznie w gestii Państwowej Komisji Wyborczej, stanowiło rażące naruszenie przepisów art. 157 oraz art. 187 § 1 i § 2 Kodeksu wyborczego.
W dacie wydania przez Prezesa Rady Ministrów zaskarżonej decyzji nie istniał żaden przepis rangi ustawowej, który wyłączałby stosowanie art. 157 i art. 187 § 1 i § 2 Kodeksu wyborczego i przyznawał w tym zakresie uprawnienia innemu organowi. Nie był takim przepisem art. 11 ust. 2a, ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nim sytuacji kryzysowych, który stanowił podstawę prawną wydanej przez Prezesa Rady Ministrów decyzji. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja naruszała także art. 127 ust 1 Konstytucji R.P., albowiem nie gwarantowała wyborcom przeprowadzenia wyborów powszechnych, równych, bezpośrednich i odbywających się w głosowaniu tajnym, naruszała także art. 7 Konstytucji R.P., art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1966 r. o Radzie Ministrów.
Ze skargi Rzecznika WSA stwierdził nieważność decyzji premiera o powierzeniu organizacji wyborów korespondencyjnych Poczcie Polskiej
- Ta decyzja rażąco naruszyła prawo i nie miała podstawy prawnej – tak sąd administracyjny ocenił decyzję Prezesa Rady Ministrów z 16 kwietnia 2020 r., polecającą Poczcie Polskiej przygotowanie wyborów na Prezydenta RP w trybie korespondencyjnym 10 maja 2020 r.
- Uwzględniając skargę Rzecznika Praw i Obywatelskich, sąd stwierdził nieważność tej decyzji premiera Mateusza Morawieckiego
- Sąd wskazał, że w tak ważnej kwestii, jaką jest wybór najważniejszej osoby w państwie, nie można powoływać się na ogólne normy wynikające z ustawy „covidowej”
- A jedynym organem uprawnionym do organizacji wyborów w dniu wydania decyzji była Państwowa Komisja Wyborcza
15 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zbadał (sygn. akt VII SA/Wa 992/20) skargę na decyzję Prezesa Rady Ministrów z 16 kwietnia 2020 r., polecającą Poczcie Polskiej przygotowanie wyborów na Prezydenta RP w trybie korespondencyjnym w dniu 10 maja 2020 r.
Na tej podstawie Poczta Polska wystąpiła do władz samorządowych o przekazanie jej spisów wyborców (znaczna część samorządów odmówiła). Do wyborów w tym trybie ostatecznie nie doszło.
RPO wniósł skargę 28 kwietnia 2020 r. Wniósł, by sąd stwierdził nieważność decyzji Prezesa Rady Ministrów, bo rażąco naruszała ona prawo i negatywnie wpływała na prawa obywatelskie. RPO zarzucił jej:
- brak podstawy prawnej oraz rażące naruszenie prawa, polegające na poleceniu Poczcie Polskiej S.A. realizacji zadania, które w dniu jej wydania nie leżało w sferze zadań operatora publicznego. Przepisy ustawy z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy powierzają je odpowiednio komisarzowi wyborczemu, urzędnikowi wyborczemu, a także Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu oraz Inspekcji Sanitarnej w przypadku osób poddanych kwarantannie;
- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów ustawy „antykoronawirusowej” z 2 marca 2020 r., przez uznanie, że polecenie przekazania Poczcie Polskiej S.A. spisu wszystkich wyborców wyczerpuje przesłankę zapobiegania COVID-19.
W opinii Rzecznika sprawa ta stwarzała zagrożenie dla praw większości polskich obywateli mających czynne prawo wyborcze. Decyzja Prezesa Rady Ministrów narusza zaś rażąco porządek prawny i wpływa negatywnie na prawa obywatelskie.
Uzasadnienie zarzutu RPO wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa
W stanie prawnym obowiązującym 16 kwietnia 2020 r. Poczta Polska S.A. nie mogła realizować zadań publicznych związanych z organizacją wyborów korespondencyjnych na urząd Prezydenta RP w zakresie i w sposób wskazany w decyzji Prezesa Rady Ministrów.
Tego dnia obowiązywał rozdział 6a ustawy z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy, w którym przewidziano szczególne prawo niektórych wyborców (wyborców z niepełnosprawnościami, wyborców przebywających w obowiązkowej kwarantannie, izolacji, izolacji domowej oraz wyborców, którzy najpóźniej w dniu głosowania kończą 60. rok życia) do głosowania korespondencyjnego. Zastosowanie tych przepisów zostało w okresie stanu epidemii wykluczone na mocy art. 102 pkt 4 ustawy z 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-Co-2. Weszła ona w życie 18 kwietnia 2020 r. – czyli dwa dni po decyzji premiera.
Kodeks wyborczy wszystkie czynności organizacyjne zastrzegł dRPO o kompetencji urzędników wyborczych oraz komisji wyborczych. Operator pocztowy pełni w tym zakresie wyłącznie zadania techniczne, związane z dostarczeniem zaadresowanej już wcześniej przesyłki.
Wybory Prezydenta Rzeczypospolitej przeprowadzają zaś Państwowa Komisja Wyborcza, okręgowe komisje wyborcze i obwodowe komisje wyborcze.
Poczta Polska S.A., na podstawie zaskarżonej decyzji nie może wykonywać żadnych zadań związanych z powszechnymi wyborami korespondencyjnymi Prezydenta RP, gdyż brak jest podstawy prawnej dla tego typu działań. Nie może być za nią uznana ustawa z 6 kwietnia 2020 r. o szczególnych zasadach przeprowadzania wyborów powszechnych na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych w 2020 r. – która była wtedy dopiero rozpatrywana przez Senat.
Organ stosujący prawo musi działać na podstawie prawa już obowiązującego, a nie namiastki tego prawa, jaką stanowi ustawa – co prawda uchwalona przez Sejm, ale będąca w dalszym ciągu przedmiotem prac legislacyjnych Senatu. Porządek prawny nie przewiduje zatem możliwości wydania decyzji administracyjnej w oparciu o spodziewaną, na wskutek dokonywanych kalkulacji politycznych, podstawę prawną, która może (lecz nie musi) stać się elementem systemu prawnego.
Organy władzy publicznej nie mogą też wydawać decyzji administracyjnych w oparciu jedynie o oczekiwane kompetencje, które dany organ może ewentualnie uzyskać.
Wynika z tego, że Prezes Rady Ministrów wydał decyzję administracyjną z rażącym naruszeniem prawa. W dacie jej wydania nie istniała podstawa prawna do polecenia Poczcie Polskiej S.A. podjęcia przygotowania do zorganizowania wyborów Prezydenta RP w powszechnym trybie korespondencyjnym z uwagi na stan epidemii.
Polecenie zobowiązało Pocztę Polską S.A. do przejęcia kompetencji zastrzeżonych dla innych organów władzy publicznej, tj. wymienionych w Kodeksie wyborczym jako właściwych do przygotowana wyborów. Powoduje to, że decyzja rażąco naruszyła prawo i była dla Poczty Polskiej S.A. niewykonalna już w chwili jej wydania.
Przeprowadzenie wyborów wiąże się m.in. z przetwarzaniem danych osobowych wyborców. Takie działania muszą być oparte na wyraźnej i precyzyjnej podstawie ustawowej (art. 51 Konstytucji). Za rażąco niezgodne w tymi standardami należy uznać zlecenie podjęcia i realizacji działań, obejmujących w ramach organizacji wyborów przetwarzanie danych osobowych wyborców, w drodze decyzji Prezesa Rady Ministrów, zawierającej polecenie skierowane do spółki akcyjnej.
Uzasadnienie naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy
Ustawa z 2 marca 2020 r. przewiduje możliwość wydawania m.in. przez premiera indywidualnych poleceń jednostkom samorządu terytorialnego, państwowym osobom prawnym czy przedsiębiorcom państwowym. Mogą one być wydawane wyłącznie „w związku z przeciwdziałaniem COVID-19”.
W ocenie RPO polecenie Poczcie Polskiej rozpoczęcia przygotowań do wyborów nie wyczerpuje przesłanki zapobiegania epidemii. Przepisy prawa nie przewidują bowiem ani powszechnego, ani ograniczonego głosowania korespondencyjnego w wyborach Prezydenta RP. Polecenie to nie może więc być podstawą podjęcia żadnych działań przez Pocztę Polską.
Sam fakt wprowadzenia wielu ograniczeń związanych z przeciwdziałaniem rozprzestrzeniania się koronawirusa nie oznacza jeszcze, że organy władzy publicznej mogą w sposób dowolny interpretować przepisy powszechnie obowiązującego prawa i wydawać decyzje administracyjne bez podstawy prawnej i bez zbadania czy zaszły do tego przesłanki ustawowe. Takie działanie organów władzy publicznej narusza w sposób istotny zasadę zaufania obywateli do państwa. Przyczynia się też do powstania chaosu prawnego w sferze publicznej i systemie prawa A to wpływa niekorzystnie na prawa obywateli oraz funkcjonowanie państwa.
W skardze Rzecznik wnosił, by WSA wydał postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Polecenie zobowiązujące inne podmioty do realizacji zadań, które zostały zastrzeżone dla innych organów publicznych, prowadzi do podważenia fundamentów państwa prawa i zasad rządzących procesem wyborczym. Próba obejścia przepisów ustawowych poprzez akt administracyjny może bowiem zmierzać do wytworzenia nowego standardu., niezgodnego z obowiązującym prawem.
Przesłanką wstrzymania wykonania decyzji była poważna i realna obawa, że – wobec jej wykonywania – dojdzie do trwałej zmiany rzeczywistości z poważnym uszczerbkiem dla konstytucyjnych praw obywatelskich. Może to w sposób nieodwracalny zmienić bowiem dotychczasowe zasady przeprowadzania wyborów
8 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym WSA umorzył postępowanie z wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji premiera. Sąd uzasadnił to tym, że – z przyczyn różnie ujmowanych i tłumaczonych – do wyborów 10 maja 2020 r. nie doszło.
Kancelaria Prezesa Rady Ministrów wniosła, by WSA oddalił skargę. Wskazała, że decyzja ma pełną podstawę prawną w przepisach art. 11 ust. 2 w zw. z ust. 2a i 3 Ustawy COVID-19, a także w przepisach Kodeksu wyborczego. Decyzja miała na celu stworzenie warunków do tego, by w trakcie głosowania w wyborach Prezydenta RP zarządzonych na 10 maja 2020 r. nie dochodziło w ogóle lub dochodziło w jak najmniejszym możliwym zakresie do przypadków, w których ludzie biorący udział w głosowaniu będą się zakażali koronawirusem.
Wyrok WSA
WSA stwierdził nieważność decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa oraz z powodu braku podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).
Uzna, że decyzja premiera rażąco narusza następujące przepisy prawa: art. 7 i 127 ust. 1 Konstytucji RP, art. 157 § 1 i art. 187 § 1 i 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy, art. 6 kpa, art. 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, art. 11 ust. 2 w zw. z art. 11 ust. 2a i ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.
WSA przypomniał zasady na podstawie których wybiera się Prezydenta RP, tj. zasady powszechności, równości i bezpośredniości wyborów prezydenckich oraz tajności głosowania. WSA podzielił argumentację RPO w zakresie w jakim tylko wąska grupa wyborców określona w kodeksie wyborczym (art. 53a) mogła w dniu wydania zaskarżonej decyzji głosować w sposób korespondencyjny. Dodatkowo wskazał, że nie została zagwarantowana równość, bezpośredniość i tajność wyborów.
WSA wskazał, że jedynym organem uprawnionym do organizacji wyborów w dniu wydania decyzji na podstawie obowiązujących przepisów prawa była Państwowa Komisja Wyborcza, zaś organem zapewniającym jej obsługę było Krajowe Biuro Wyborcze. Nie istniały przy tym przepisy rangi ustawowej, które wyłączałyby stosowanie przepisów kodeksu wyborczego. Nie można uznać, iż przepisami takimi były przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Jednocześnie WSA podkreślił, że wskazane przepisy kodeksu wyborczego nie pozostawiają wątpliwości co do sposobu ich interpretacji.
WSA podkreślił, że decyzja premiera została wydana wbrew lub z pominięciem art. 7 art. 6 kpa, art. 5 ustawy o Radzie Ministrów, art. 11 ust. 2 w zw. z art. 11 ust. 2a i ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.
Jednocześnie sąd wskazał, że przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. upoważniały Prezesa RM jedynie do wydawania poleceń w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie zaś do polecenia innym jednostkom przygotowań do organizacji wyborów prezydenckich w trybie korespondencyjnym.
WSA odniósł się również do skutków społeczno-gospodarczych rażącego naruszenia prawa przez decyzję Prezesa RM, wskazując, iż decyzja ta wywołała w społeczeństwie stan niepewności (procedowanie ustawy z dnia 6 kwietnia 2020 r. o szczególnych zasadach przeprowadzania wyborów powszechnych na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych w 2020 r.) oraz podkreślając, iż z niezaprzeczonych doniesień medialnych wynika, iż organizacja tych wyborów wygenerowała wysokie koszty.
W odniesieniu do braku podstawy prawnej dla zaskarżonej decyzji, WSA wskazał, że w tak ważnej kwestii, jaką jest wybór najważniejszej osoby w państwie, nie można powoływać się na ogólne normy wynikające z ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Zdaniem WSA, w tej materii powinny być przestrzegane zasady legalizmu. Żaden z wyborców spoza wąskiej grupy określonej w kodeksie wyborczym nie mógł głosować korespondencyjnie, a zatem nie mogły odbyć się legalne wybory korespondencyjne w tej dacie. Organizacja wyborów to odrębne czynności określone w kodeksie wyborczym i nie mają one nic wspólnego z przeciwdziałaniem COVID-19.
Wyrok WSA nie jest prawomocny.
(własne, RPO)